ホームヘルパー制度はもっと使える
―自立生活運動の現在・10―
立岩 真也 19940925
『季刊福祉労働』64:144-151
■ホームヘルプサービス事業というもの
誰でもあることは知っているし、実際かなり広く使われてはいるが、どこまで使いきれるかとなると、知っている人は知っているが、知らない人は知らない。そういう制度が「ホームヘルプサービス事業」である。
介助保障のあり方を考える時、この制度を充実させる方向でいくのか、また別の制度(ここのところの新聞報道等ではな国は社会保険方式を検討している)の方がよいのか、あるいはそれらをどういう具合にか組合わせた方がよいのか。そしてそこに当事者主体の組織がどう関わっていくのか。それは十分議論すべきことだし、その議論も始まっている。これらについても紹介・検討することがあると思う。だがともかく、ホームヘルプサービス事業は、現状のままで、もっと使えるはずの制度である。
そこで今回は、この制度をどこまで、どのように使うことができるのか、簡単に紹介する。以下細かなこと、具体的なやり方、制度の要綱等は、既に何度か紹介した「全国公的介助保障要求者組合」(電話・ファックス〇四二四−六二−五九五五、夜八時から十一時までフリー・ダイヤル〇一二〇−六六五四四四もある)に聞き、機関誌を購読し、資料を取り寄せるのがよい(年会費六千円、払うと資料の多くはただになるし、量質ともにとんでもなく充実した会員版の機関誌が送られてくるから、もとは十分に取れる)。連載第七回で紹介した「障害者総合情報ネットワーク」(電話・ファックス〇三−五二二八−三四八四)が提供する資料にも関連資料が多く含まれている。私の方でも厚生省の通知等が二十ほど入ったフロッピー(MS−DOSテキストファイル)の送付可能(送料込み千円、同業者他は千五百円。ファックス・電話〇四二二−四五−二九四七)。
この制度のことは利用者の側が知らないだけでなく、行政の担当者の側も知らない。行政に問合せても、まず正確な情報を得ることができないと言ってよい。意図的に隠しているというより、ただ単純に勉強不足で知らない場合が多いようだ。そこで、利用者の側がこの制度のことをよく知り、行政の担当者の方に教えてやることになる。相手方は無知を指摘され、真実を知らされる。不意を突かれることにもなるわけで、そう簡単に門前払いはできない。(要求者組合の機関誌には、これから紹介する国の「要綱」や「手引き」を持っていって、その場で役人に朗読させるとよいといったことが書いてあり、こうした交渉の仕方についての手引も販売されている(組合員は無料))。
以下に紹介しきれない部分もある。よく読んでもらいたいのは厚生省の「要綱」、それから自治体の「要綱」も是非手に入れたい。また九二年二月に厚生省老人福祉計画課が出した「ホームヘルプ事業運営の手引き」(九二年三月六日の全国老人保健福祉主管課長会議で配付されたもの、以下「手引き」と略)、また本年三月二日の「社会福祉関係主管課長会議資料」が重要である。ちなみにこの会議は、厚生省が都道府県と政令指定都市の課長に次年度の厚生省の方針を説明する会議で、この時に配られた文書は、この後の各都道府県の市町村主管課長会議で全市町村に行き渡ることになっている(が、担当者が本当に内容を知っているかは?、ということは先に述べた。)これらははっきりと国が自治体をせかしてる文書であり、腰の重い自治体に対する時に、当事者(団体)が使えるものである。
まず制度の概要から。八二年と九〇年が制度の変化の大きなポイントになるのだが、その変遷を細かく辿っている余裕はない。現在の制度は九〇年八月のいわゆる福祉関係八法の改正(「老人福祉法等の一部を改正する法律」の成立)によるものである。改正された身体障害者福祉法第十八条第一項が「身体障害者居宅支援事業」、第一項第一号が「身体障害者ホームヘルプサービス事業」(第二号「ディサービス事業」、第三号「短期入所事業」)(以下、老人福祉法関連もほぼ同様)を規定する。これは九一年一月一日から実施されたのだが、実施直前の九〇年十二月にいくつかの通知が出されている。名称がまず「家庭奉仕員派遣事業」から「ホームヘルプサービス事業」に変わった。ちなみにこの中のホームヘルプには「ガイドヘルプ」も含まれる。ただこちらはいくつかの点で(狭い意味の)ホームヘルプとは少し異なった点がある。利用者側の費用負担の基準が「生計中心者」ではなく「本人」の収入であること等。通勤・通学以外の派遣はこれを利用して可能(ガイドヘルプでないホームヘルプの方でも外出の介助は可能)。このガイトヘルパーの制度もなかなか使える制度だがその紹介はいずれ、ということにして、今回は(狭い意味での)ホームヘルパーの派遣の方の紹介が中心になる。
事業の実施主体は市町村である。ただし、他に事業を委託することが出来る。後でこのことについて述べる。ヘルパーに支払われる手当は、九四年度で非常勤の場合、介護中心で一時間一三六〇円、家事中心九〇〇円である。
財政負担は国が二分の一、都道府県が四分の一、市町村が四分の一。自治体の負担が比較的少ない制度である。生計中心者の所得税額に応じた利用者側の負担がある。
■派遣時間に関わる制限はない
ヘルパー制度に対する不満は、まず派遣時間が限られていること、そして派遣される曜日や時間帯が限られていることだった。しかし、この件に関する厚生省の態度は以前とは全く異なっている。
まず派遣時間の制限が撤廃されている。「手引き」には次のように記されている。(八二年社老第九九号の)「一週間当たり延べ十八時間を上限として…」という規定は、「あくまで派遣体制の整備の目安であり、高齢者個々人に対するホームヘルプサービス量を決めたものではない。繰り返すが、ヘルパーの活動時間の上限でもなく、また、対象者に対するサービス量を規定したものでもない。」「ニーズがあるにもかかわらず制限を行なっている…要綱等を定めている市町村は、早急に改正する必要がある。」
これにともない、九三年三月に東京都は時間の上限を撤廃した。しかし、多くの自治体の要綱は依然として派遣時間を制限しているし、要綱にそうした記述がなくても、実質的に制限されている。だが、厚生省の姿勢は記した通りである。要綱の改正、実態の改善を要求することができる。
さらに「手引き」には次のように書かれている。「従来のホームヘルプ事業の実施をみると、早朝、夜間、休日等のニーズに対応したものとなっていない。在宅福祉では、高齢者の多様なニーズに対応していくことは不可欠のことである。」「このため、今後は、これらサービスを行なっていない時間帯、休日等のサービス提供が必要であり、このために、国としてもこの場合の手当の割増等の施策を講じていきたいと考えている。」
厚生省は時間帯や休日の派遣も認めている、推進すべきてだと考えているのである。
■利用者に使いやすい制度にする方法
さて以上のようなことを指摘しても、行政の側は、実際にそのような人材を確保することができないというようなことを言うだろう。たしかにそれが現実でもある。
さらに、派遣を管理する側が、当事者の意志を反映させることのできない自治体・団体である場合には、利用者側の指図に従わないヘルパーの交替を要求すること等は難しく、また直営にせよ委託先にせよヘルパーのほとんど全てが(多くは中高年の)女性であることから、男性による介助等ができない。その場合にどうするか。二つ方法がある。
第一は、当事者主体の組織が事業の委託を受ける(受託する)団体となってヘルパーの派遣業務を担当することである。第二は、直接に市町村に、あるいは市町村が委託している団体に利用者が選んだ介助者をヘルパーとして登録し、登録したヘルパーを派遣させることである。
第一のものはまだ実際には行なわれていないが、検討する価値がある。第二のものは既にいくつかの自治体で実績がある。
■受託団体になる
第一の方法についてまず説明するが、その前に、委託先についてその変化の概略を説明しておきたい。
細かな話を置くと、民間団体への委託が可能になったのは、八二年からである。この年の要綱では次のようである。
「事業の実施主体は、市町村(特別区を含む。)とする。ただし、やむを得ない理由がある場合には、市町村は派遣世帯、サービス内容及び費用負担区分の決定を除きこの事業の一部を当該市町村社会福祉協議会等に依託することができるものとする。」(八二年社更一五六号)
八九年以降委託先はさらに拡大される。九〇年の「要綱」では次のようになっている。
「事業の実施主体は、市町村とし、その責任の下にサービスを提供するものとする。この場合において、市町村は、対象者、ホームヘルパーにより提供されるサービスの内容及び費用負担区分の決定を除きこの事業の一部を市町村社会福祉協議会、身体障害者療護施設等を経営する社会福祉法人及び昭和六三年九月一六日老福第二七号、社更第一八七号老人保健福祉部長、社会局長連名通知による「在宅介護サービスガイドライン」の内容を満たす民間事業者等に委託することができるものとする。」(九〇年一二月二八日社更二五五号「身体障害者ホームヘルプサービス事業運営要綱」)
さらに九三年以降の要綱では、この実施主体の部分が二つに分かれ、(1)については右に記したものの他に「福祉公社」、「在宅介護支援センター運営事業の依託を受けている社会福祉法人及び医療法人等」「別に定める要件に該当する介護福祉士」が加えられ、また別に(2)として「(1)に掲げる者以外に適当と認められる者がある場合には、当職に協議の上、事業の一部を依託することができるものとする。」(九三年社援更一六五号)となった。
こうして委託先が拡大されてきた。この連載の前回でも述べたが、民間委託全般を否定的に捉える必要はない。要は利用者が何を得られるか、そしてそのためにヘルパーの労働条件として何が確保されるかである。
例えば「自立生活センター」が委託される(受託する)団体となることができるか、その可能性について考えてみたい。そうすると何がよいのか。基本的には先に記した通り、この制度を利用者側に立ったものにできるということである。もう一つ、センターの経営基盤の安定化をはかることができる可能性がある。この点は後に記す。
自立生活センターはもちろん社協、福祉公社ではないし、社会福祉法人になるのも(今のところ)望みうすだ。そうするとまず目につくのが「「在宅介護サービスガイドライン」の内容を満たす民間事業者等」である。
「ガイドライン」では、「保健婦又は看護婦、ソーシャルワーカー(社会福祉士等社会福祉援助技術を行なう者を言う。)及びヘルパーを配置すること」となっている。社団法人シルバーサービス振興会というものがあって、申請はここに対して行うことになっており、ここの要綱等に詳しい申請の手続きが書いてある。この申請が受け入れられると、「シルバーマーク」というものがもらえ、右に記した「民間業者等」になる。かなりいろいろな要件を満たさねばならず、申請にお金もかかる。この基準を満たすのはなかなか厄介である。シルバーマークを取得している自立生活センター等の組織はまだない。今のところあまり現実的ではないと言えるかもしれない。だが人を雇い、ある程度の初期の出費を覚悟し、書類書きをいとわなければ、クリアできないわけではない。本格的に取り組もうとする場合には選択肢の一つになる(シルバーサービス振興会から出ている「シルバーマーク制度要綱集」「シルバーマーク制度申請の手引き」等も要求者組合から取り寄せられる)。
シルバーマーク」を取るのは不可能ではないにせよ今すぐはなかなか難しい。とすると先の要綱の(2)「(1)に掲げる者以外に適当と認められる者」はどうか。「手引き」には次のように書かれている。
(1)に掲げる者「以外の者に対して地域の実情から委託することが適当と考えられる場合には、都道府県を通じて厚生省に協議いただければ、その可否について検討することとする。
要は、市町村の責任の下に、適正なホームヘルプ事業が住民に提供されることが可能になる体制を構築することが制度の眼目であり、いたずらに実施主体を規制することが本旨ではない。
ホームヘルパーの供給の体制として、1市町村が複数の形態(直営と委託の併用、委託の中でのいくつかの形態の併用)を持つことは当然可能である。」
厚生省の側はとにかくヘルパーを増やさねばならないわけで、その協議に消極的であるとは考えられない。また自治体でも(特に男性や、夜間・休日に活動できる)ヘルパーを自前あるいは社協委託等で集めることが出来ず、しかもその必要に応えないわけにはいかないとすれば、既に実績のあるセンターが委託先の候補に上がっても不思議ではなく、自立生活センターの側もこの状況を前提に交渉することができる。夜間や休日の派遣自体は既に厚生省が推進すべきだと言っている。自治体の側もセンターの側の積極的な事業運営を束縛することはできないはずだ。実際、ある自立生活センターには市からの打診があったということである(今のところ受諾してはいない)。
先に組織運営にとってのメリットがあると述べた。ここもあまり知られていないように思うが、まずは「手引き」等厚生省の通知をよく読みさえすればよい。
費用の基準には「一般基準」と「事業委託基準」があり、直営・社協委託以外の非常勤ヘルパーについては「委託基準」を用いることになる。「一般基準」とは、先に述べた、例えば非常勤で身体介護中心業務の場合一時間一三六〇円(九四年度)という額である。他方、「事業委託基準」の方は一回六〇六〇円(九三年度)となっている。いずれについても、国がこの額の二分の一、都道府県・市区町村が四分の一を出す(実施主体が上乗せをするのは構わない、利用者側の負担がありうることは先に述べた)。ただこの「一回」というのがなんだかよくわからない。
そこで、シルバーマークを取って事業を受託している団体の活動を紹介している『月刊総合ケア』という雑誌の記事を見ると、この事業を受託している八つの企業の例が掲載されているのだが、右記の六〇六〇円が二時間分として計算されている場合が多いことがわかる。つまり一時間あたり約三千円である。詳しくは今回調べられなかったが、仮にヘルパーに一時間一三六〇円を払うとし、年三万時間程度とかなり多い時間の派遣を行っているセンター(自立生活センター・立川や田無市の自立生活企画)についてごくごく単純に計算すると、年間四千五百万円程がセンター側に残ることになる。もちろんこれは単純すぎる計算ではあるが、それにしてもなかなかである(受託しないにしてもこの額は頭に入れておいよい)。こうしてホームヘルプ事業を受託するのは、センターを安定的に運営し、介助者に相応の額を支払うためには有効な方法だと考えられる。
なお、「別に定める要件に該当する介護福祉士」について付け加えると、「身体障害者ホームヘルプサービス事業の依託について」(九二年十月一三日、社援更五九号)という通知に次のような基準が記されている。「市(区)町村長が、次の事項のいずれにも該当する者であって、依託先として適当と認定した者とする。(1) 介護福祉士資格を有する者であること。(2) 介護業務に十分な経験(十年以上)を有する者であること。なお、介護業務については、介護福祉士受験資格要件にいう介護業務に準ずることとする。」個人も委託先となるということである。この条項も使える場合があるかもしれない。
■登録ヘルパー方式
今考えたのは、自立生活センターのような組織が、事業の委託を受ける(受託する)可能性についてだった。もう一つ、既にある実施主体あるいは委託先にヘルパーを登録し、そのヘルパーを派遣させるという手がある。ヘルパーを登録するシステム自体は、かなり一般的に行なわれているが、利用者が選んで登録したヘルパーをその利用者のところに実際に派遣してもらわねば意味がない。ここでは、ここまでできて登録ヘルパー方式と呼ぶことにしよう。制度上は全く問題がない。これは、事業の委託を受けるよりは簡便な方法で、今すぐにでも要求交渉を始めることができる。必要なのは行政又は委託先との交渉力だけである。
この方法は、全国公的介護保障要求者組合が厚生省との交渉の中で要求してきたものである。組合の方では厚生省の「要綱」の変更を迫り、厚生省もかなり乗り気で、一時はかなり可能性があるとも思われたのだが、結局変更は実現しなかった。この事業は団体委任事務なので、やり方まで厚生省が指示することはできない、等といった理由があげられたようだ。当事者が選ぶという形態を明記すると、従来の「措置」「派遣」というシステムの中にうまく収まらなくなるという心配をしたのかもしれない。
ただ、この方式に法律的に全く問題がないこと、自治体からの問合せに対しても当然可能であると答えるつもりのあることは、厚生省の側が要求者組合との交渉の中で明言している(以上の経緯についても、詳しくは組合の機関誌を参照のこと)。とにかくこの方式を妨げる条文は何もない。積極的に支持する文言としては例えば次のもの。
「市町村は、局宅支援事業の実施に当たっては…当該身体市本人の意向を尊重しつつ、…最も適切な事業及び便宜を選定…するとともに、事業の積極的かつ効率的な運営に努めること」(九〇年十二月二八日社更二五六号「身体障害者居宅生活支援事業の実施等について」)
さらに、組合との交渉を受け、本年三月の「社会福祉関係主管課長会議資料」には次のような文章が入っている。
「重度の身体障害者の中には、身体介護やコミュニケーションに当たって特別な配慮を必要とする者が少なくない。こうした者への派遣決定に当たっては、利用者の個別の事情を十分考慮し適任者の派遣を行なうように努めることは当然であるが、こうした対応が可能となるよう実施体制について十分な検討が必要であること。この際、身体障害者の身体介護やコミュニケーションの手段について経験や能力を既に有している者をヘルパーとして確保するような方策も検討に値すると考える。」
当該の利用者の介助経験が既にある人をその人のヘルパーとして使うのもよいということである。
もちろん新たに人を雇ってもよい。実際、アルバイト情報誌に広告を出し、面接して人を決め、その人を登録するという方法が既にとられている。(これに近いデンマークのオーフス方式(スウェーデン、フィンランド、オランダ、米国の一部に広がっているのだそうだ)についてはエーバルト・クロー著『クローさんの愉快な苦労話』(ぶどう社、一六〇〇円)というおもしろい本を読んで下さい。)
東京都では立川市・東久留米市・田無市、九三年度から練馬区、等でこの方式が取られている。また、都道府県庁所在都市他の五五市(東京都内・大阪市除く)に対する要求者組合の調査では、登録のかたちを採用しているのが五〇%、さらにこの中で利用者の希望により登録者を派遣できると答えたのが和歌山市・熊本市など七%だったという。
この方式を合わせ、週あたりのヘルパー派遣総時間は、東京都では田無市・東久留米市八四時間、日野市六三時間などが多く、練馬区・多摩市が三六時間等と続く(九四年度)。他に生活保護他人介護加算特別基準、東京都の介護人派遣事業を合わせ、立川市・田無市・東久留米市(九三年度から)、日野市・練馬区(九四年度から)の五つの区市で毎日二四時間まで介助を得られる。例えば田無市・東久留米市のヘルパー派遣の上限は一日十二時間(田無市では生活保護他人介護加算の特別基準での支給を受けていない人の場合、特例として十五時間まで)。東京だけではない。例えば、大阪府豊中市では三〇時間登録ヘルパーの派遣が可能、等。制度そのものに地域間格差はない。知識と交渉力があれば全国どこでも使える方式である。交渉にあたっては要求者組合の力を借りることもできる。実際、このようにして、山形県米沢市で九四年度から、週二五・八時間登録ヘルパーの派遣が認められている(他に社協の職員のヘルパーが週一七・五時間)。