last update: 20131022
제2부 한일 신진연구자 보고
「장애학국제세미나 2012」의 오후 세션에서는 한국과 일본의 신진연구자의 장애학을 둘러싼 여러 제문제에 관한 보고가 이루어졌습니다.
먼저 일본에서는 고토 유리(後藤悠里)（일본학술진흥회 특별연구원／동경대학）・와타나베 카츠노리(渡辺克典)（리츠메이칸대학 생존학연구센터PD), 오노 마유코(大野真由子)（일본학술진흥회 특별연구원／리츠메이칸대학）의 보고가 있었고, 한국에서는 윤삼호（한국장애인인권포럼 정책위원）, 김경미（숭실대학교 사회복지학과 부교수）교수의 보고가 있었습니다. 그 후 질의응답과 토론의 시간을 가졌습니다. 질의응답・토론 시간에는 열띤 토의가 이루어졌으며 세미나 직후 친목회 장소에서도 토의 계속 이어졌습니다.
고토유리・와타나베 카츠노리, 오노마유코 씨의 보고는 세미나 후 개정원고를 게재하였으며, 윤삼호, 김경미 씨의 보고는 당일 배부되어진 일본어원고를 게재하였습니다.질의응답・토론은 당일의 음성데이터를 문자화 하여 게재하였습니다.
「동아시아의 장애인 차별금지법의 제정과정──홍콩과 한국의 질적조사」
고토 유리(後藤 悠里)
（일본학술진흥회 특별연구원PD／동경대학대학원 인문사회계 연구과）
와타나베 카츠노리(渡辺 克典)
（리츠메이칸대학 생존학연구센터PD）
1 들어가기에 앞서
1990년의 「1990년 장애를 가진 미국인 법（Americans with Disabilities Act of 1990）」을 효시로 이 이후부터 호주와 영국 등의 많은 국가들에서「포괄적인 장애인 차별금지법」（Degener 2005) 이 제정되고 있다.
일본도 치바현(2006년), 북해도(2009년) 등에서 조례가 제정되어, 국내법 제정을 목적으로 장애인 제도개현추진회의, 차별금지부회에서 논의가 진행되고 있다.
동아시아에서는 홍콩 및 한국이 장애인 차별금지법을 제정하고 있는데, 이 두 국가는 공통된 특징을 갖고 있다.
첫 번째로 「후발성」을 들 수 있다.
홍콩의「장애인차별금지조례（Disability Discrimination Ordinance）」는 1995년에 제정되었고, 한국의「장애인 차별 및 권리구제 등에 관한 법률」은 2007년에 제정되어 그 이전에 성립되었던 법률을 참조할 수 있었다.
두 번째로 홍콩과 한국에서는 다른 특성을 대상에 포함시키는 차별금지법(홍콩: 평등기회법안, 한국: (사회적) 차별금지법)을 제정하려는 움직임 속에서 장애인 차별금지법이 제정된 경위를 갖고 있다.
장애인차별금지법 제정과정을 이러한 두 개의 관점에서 정리해보면 어떤 차이를 발견할 수 있을까.
본 연구에서는 이 질문에 답하기 위해 질적 조사법(다큐멘트 분석 및 인터뷰 조사)을 사용하고 있다.
다큐멘트 분석의 대상이 된 것은 법률의 조문, 의회의 의사록, 장애인단체가 발행한 뉴스레터, 신문기사이다. 인터뷰 조사는 당시의 의원, 관료, 장애인 단체의 구성원 등에서(홍콩: 2009년 6월, 2010년 7월~8월, 2012년 2월 15명, 2010년 5월, 2010년 8월, 2012년 3월, 2012년 6월, 2012년 8월 16명) 반구조화 면접에 의해 진행되었다.
이하, 법 제정경위에 대하여 언급한 후에 그 상이점에 대하여 설명하겠다.
1. 홍콩의 장애인차별금지법 제정 경위
홍콩에서는 전쟁 직후 얼마 되지 않아 사회복지사업을 담당하는 단체가 생긴다. 이들 단체는 직업훈련, 물리치료, 정보제공, 거주시설에 있어서의 케어, 데이서비스등의 서비스를 제공하는 역할을 담당하였다. 한편, 1960년대에 들어서는「셀프 헬프 그룹」라는 평범하지 않은 단체가 출현하고, 이러한 조직을 총괄하는 단체로서 1947년에 홍콩사회복무연회가 성립된다.
홍콩사회복무연회는 1973년부터 정부의「파트너」로서 각 단체와 정부의 매개체로서의역할을 담당하고 있는데,（Yeung 1990.05:3）장애인 차별금지법에 관한 움직임은 이 단계 때부터 수면 밑에서 존재하게 된다.
홍콩 실명인(시각장애인)협진회 회장을 역임한 장진유 씨（Chong Chan Yau)에 의하면, 그들은 1970년대부터 장애인 차별금지법제정을 목표로 활동을 펼쳤다고 한다(장진유 씨의 인터뷰, 2012,09, 18)
또 홍콩사회복무연회가 발행하고 있는 잡지(사회계간), 뉴스레터（Welfare Digest) 에는 장애를 가진 미국인 법에 관한 소개가 실려 있다（HKCSS 1991.03:2, 강소강1992:28‐29）.
차별금지법제정이 실현성을 띠게 되는 1993년 이전의 각 단체들은 장애인 차별금지법의 필요성을 깨닫고, 정보입수에 힘을 쏟고 있었는데 비해 정부는 장애인 차별금지법제정을 거부하고 있었다. 당시의 홍콩에서는 입법평의회의 힘이 약해 예산을 필요로 하는 법안을 제출하기가 어려웠고 따라서 그러한 시점에서는 장애인 차별금지법제정은 거의 불가능한 일이었다.
1990년대 초, 홍콩에서는 차별사건이 잇달아 일어났다. 1992년부터 구룡・여항성에서 정신병원을 세우려는 움직임에 대항하여 2년간 주민반대운동이 계속되었다.
1993년 8월 14일에는 구룡・동부촌에서 공공 주택 안에 중증의 지적장애인을 위한 숙박시설（Hostel）을 개설하려는 것에 대한 주민들의 반대가 일어났고, 이러한 사건들에 대하여 홍콩 사회복무연회와 반 차별대연맹 같은 단체는 데모와 경찰부장에의 탄원 등 하며 재빠른 대응모습을 보여주었다.
차별사건이 있은 며칠 후, 위생 복리국의 황전기렴（Wong Chien Chilien）이 차별금지법을 만들 것을 선언하고 (명보 1993. 08.16 A2), 법안검토에 들어갔다. 이 시기에 장애인 차별금지법의 실현은 단숨에 이뤄진다.
법제정의 구체적인 흐름을 만든 것은 당시 입법평의회의원이었던 후 홍옥이며, 그녀가 평등기회법안〔Equal Opportunity Bill〕을 1994년에 입법평의회에 제출하였다. 평등기회법안은 공적영역 뿐 만 아니라 사적영역에 있어서도 장애, 성별, 인종, 성적 지향, 종교, 가족의 지위, 일정기간의 전과를 가진 자의 차별을 금지하는 것이었으나（Petersen 2005）평등기회법안은 결국 폐지 법안이 되고 만다.
그러나 정부는 이 법안의 성별과 장애에 의거한 차별을 금지하는 조문을 이용하기로 하고 후 홍옥도 이것에 승낙한다.
홍콩의 입법평의회에서는 보건 복지국 장관과 의원들에 의해 대변되는 형태로 장애인단체의 바램을 보여주고 있다.
첫 번째로 disability의 중국어 번역을 「약능(약한 능력)」이 아니라「잔질(질환의 흔적)」로 바꿔주길 요구한 장애인 단체의 의견을 수용하였다.
두 번째로 고용의 기회가 적은 장애인을 위하여
① 중소기업에서 인정하고 있는 장애인 차별금지법의 적용제외의 유예기간을 없앨것
② 재판소가 직장복귀를 포함한 구제조치를 실시할 수 있게 할 것
이 두 개의 조항이
① 5년에서 3년에의 단축
② 지방재판소가 복귀를 명할 수 있을 것
이라는 형태로 받아들여졌다.
홍콩의 장애인 차별금지법은 호주의 장애인 차별금지법（1992）을 참조하고 있는데, 조문의 내용은 홍콩상황에 맞춰서 변경된 부분이 있으나, 장애의 정의는 거의 같다. 장애의 정의에 있어서도 장애에 대한 홍콩 사람들의 이념을 들여다 볼 수 있는 것이 disability를 번역한 중국어 단어이다.
이 말을 선택한 홍콩사회복무연회 스텝은 다음과 같이 말하고 있다.
우리들은 disability의 번역된 단어로서「잔질(질환의 흔적)」이라는 말을 선택하기로 했습니다. 그 이유의 첫 번째는 만성질환을 포함시키고 싶었기 때문입니다. 그리고 또 한 가지,「상잔(남은 상처)」에는 신체장애의 이미지가 강했기 때문에 다른 말로 바꿀 필요성을 느꼈습니다. (필자 주: 홍콩에서는 그다지 사용되지 않았다) 「잔질(질환의 흔적)」이라는 단어를 새롭게 사용하는 것으로, 그 단어 안에 신체장애인, 지적장애인, 만성질환자를 전부 포함한 새로운 정의가 될 수 있지 않을까라고 생각했습니다. 그래서 저희들은 상사에게 「잔질(질환의 흔적)」이라는 단어를 제안 했습니다.（제해위 CHUA Hoi Wai씨의 인터뷰2012.02.14）
이 운동의 책임자들은 「잔질(질환의 흔적)」이라는 단어를 사용하는 것으로 부정적인 인식을 없애는 것과 함께 그 안에 질병을 포함시킴으로서 의미를 분명히 하였다.
홍콩은 총독에게 권한이 집중되어 있고 입법평의회는 자문기관으로서의 위치로만 존재하기 때문에 의원이 예산을 필요로 하는 법안을 제출할 수 없었다.
처음으로 직접선거가 실시된 것은 1991년부터인데, (의석은 60의석 중 18석. 그 때까지 의회 내에 세력을 지닐 수 없었던 민주파가 선거를 석권했다) 다른 특성에 의거한 차별을 금지하는 법률이 만들어지지 않았고, 1995년이 되어서 성차별금지조례와 장애인 차별금지조례가 동시에 제정되었다.
2. 한국의 장애인차별금지법 제정 경위
한국의 장애인차별금지법의 제정 운동은 2000년 「열린네트워크」가 시초였다고 할 수 있다. 2003년에 58개 단체가 모여 장애인 차별금지법을 제정하였고, 장애인 차별금지법의 발의를 한 국회의원 역시 장애인 차별금지법에 관한 장애인차별금지법 추진운동의 존재를 높게 평가하고 있다(존•파온 씨의 인터뷰 2012. 03.11).
하지만, 제정되기까지의 과정은 순탄하지만은 않았다. 첫 번째 이유로 (사회적)「차별금지법」에의 대항이다. 노무현대통령(당시)은 차별금지법을 만들려는 의향을 갖고 있었으나, 장애인 차별금지법 추진운동은 이 방침에 격하게 저항하면서「장애인」차별금지법의 제정을 요구하였다. 60일간 국가인권위원회의 회의실을 점거하고 농성한 결과, 대통령은 장애인 차별금지법의 제정결정을 내렸다.
그 후로도 경제계로부터의 반대와 국회내부 문제도 있었으나 2007년에 무사히 법률이 국회를 통과하게 된다.
마지막까지 쟁점이 있었던 부분은
① 차별시정기관을 국가인권위원회와 독립적으로 둘 것인가의 여부
② 시정명령에 동반되는 벌금제도를 설치할 것인가의 여부
③ 차별이 있었다는 것을 증명하는 책임부분을 차별한 사람과 차별받은 사람사이
에서 어떤 방법으로 구분 할 것인가이다.
제정된 법률에 있어서는
① 장애인차별 시정 소위원회를 국가인권위원회의 아래에 설치할 것(제 40조)
② 입증책임에 대하여는 차별행위를 받았다고 주장하는 쪽이 차별행위가 발생했다는 점을 증명할 것과 상대편 쪽은 장애에 의거한 차별이 아닌 점 또는 정당한 근거가 있다는 점을 증명할 것(제 47조)
③ 징벌 및 배상제도에 대하여는 악질적인 자의 경우에는 3년 이하의 징역 또는 3천만원을 넘지 않는 한에서 벌금형을 선고할 수 있다(제49조)
고 정해졌다. 최영번은 이 결과를 통해 장애인 차별금지위원회의 설치를 제외하고, 장애인 차별금지법 추진운동이 주장했던 시정명령과 입증책임의 전환, 징벌 및 배상제도도입이「각기」의 취지에 따라 어느 정도 도입에 성공한 상태이다」라고 평가하고 있다（최영번 2010: 54）.
한국의「후발성」은 홍콩의 경우와 다르게 새로운 형태를 만들어냈다고 볼 수 있다.
장애인차별금지법 추진운동을 하는 사람들은 미국, 영국, 홍콩 같은 다른 국가의 법률검토를 통해 추진하고 있으며 그와 동시에, 장애인 추진운동법제 위원회는 집회나 위원회내의 의논을 통해서 장애인 차별에 대하여 의견을 수집하고 법안을 작성하였다.
장애의 정의는 법제위원회의 사람들이 주목하는 테마 중의 하나였다. 사회적 장벽이 장애를 만들고 있음을 명기하고 장애의 범위도「장기적・단기적・일시적」 인 장애를 포함하려 하였다. 게다가 열린 네트워크의 운영위원이면서 장애인 차별금지법 제정 초반부터 관련되어 있었던 유동철 씨는 정의에 대하여 다음과 같이 말하고 있다.
(한국어) 영미법이나 호주 법을 다 봐도, 장애의 개념 안에 우리가 아까 이야기 했던 차별의 개념을 넣어서 정의하는 예는 없어요. 우리가 이제 사회적 모델에 입각해서 장애의 정의를 새롭게 해보려고 새롭게 시도를 했던 거죠
(유동철 씨의 인터뷰 2012.08.30)
다른 국가의 법률을 참조하면서 새로운 것을 만들어 나간다는 형태에서 한국의「후발성」을 볼 수 있다. 한국에서는 대통령에 의한「사회적 차별금지법」의 제정을 목표로 했었지만, 장애인차별금지법 추진 운동의 반대로 인해 독립된 장애인차별금지법이 제정 되었다.
이 점에 대하여 대통령 자문기관인 빈부격차시정원회의 남찬섭 씨는 노무현 대통령이 국가인권위원회를 육성시키고자 하였고, 장애인 차별금지법 추진운동과의 대립을 원하지 않았다고 보고 있다.(남찬섭씨의 인터뷰2012.06.13)
3. 제정과정의 비교
본 보고서에서는 장애인차별금지법의 제정과정에 있어서 전제 되었어도 그다지 주목받지 못했던 두 가지 점(「후발성」과 다른 특성을 대상으로 하는 법률의 제정)에 초점을 두고 의논을 진행해왔다.
홍콩에서는 장애정의의 범위를 넓게 보는 호주 식을 도입하여, disability의 중국어 번역으로, 질병을 갖고 있는 사람까지 포함되었음을 강조한 단어로 결정하였고 한국의 경우, 장애인차별금지법 추진운동은 장애의 정의에 대하여「새로운 시도」를 하려했던 것이다.
홍콩 및 한국에서의 인터뷰에서 관심을 끌었던 점은 운동을 추진하는 사람들로부터 다른 특성을 지닌 마이너리티에 관한 발언을 들을 수 있었던 점이다.
홍콩의 반 차별대연맹은 차별이라는 이슈를 특화시킨 네트워크이며, 장애인 뿐 만아니라 외국인 노동자, 성적 소수자, 미혼모 등을 멤버로 포함한 단체이다. 핵심멤버중의 한 사람인 맥해화 씨는 다음과 같이 말하고 있다.
우리들은 특히 장애인을 대하는 차별에 관심을 두고 있었습니다만, 그와 동시에 젠더, 노동자, 이주민, 성적 소수자, 종교문제에도 관심을 갖고 있었습니다. (맥해화 씨의 인터뷰 2012. 02.17)
장애인차별금지법에 대한 운동에서 이러한 사람들의 참가여부는 확인할 수 없었지만, 장애인차별금지법 제정 1주일 전 입법평의회에서 이루어진 「평등기회」를 요구하는 데모 참가를 호소하는 광고에 Horizon (성적소수자 단체)와 관주 단친인사회(미혼모 단체), 홍콩 직공회연맹(외국인 노동자가 가맹한 노동조합)등도 이름을 같이 하고 있다.
한국에서도 마찬가지로, 다른 마이너리티 속에 장애인을 포함시키는 움직임을 보였다. 열린 네트워크의 편경택 씨는 이 단체를 「사회적 약자를 위한 인권단체」로서 자리매김하고 있다. 게다가 그는 사회적 약자에 대하여 다음과 같은 설명을 덧붙였다.
(한국어)이주노동자, 성적소수자, 다문화 가정, 그리고 또 새터민. 다양한 계층이 많죠. (열린 네트워크 편경택 씨의 인터뷰 2012.08.30)
그리고 이러한 사회적 약자 중에서도 가장 심한 차별이 받는 사람들이 중증장애인임을 밝히고 있다. 이 발언은 한국DPI의 김대성 씨의 이야기에서도 들을 수 있다.
(한국어)그래서 이 인권운동은 여러 가지로 생각해볼 수 있는데…. 어쨌든, 사회적 약자가 하는 운동이고, 사회적 연대를 해야지만 가능한 운동이고. 인권운동이 하는 것은 결국 우리가 이야기하는 사회 이데올로기를 바꾸게 한 운동이다. 이렇게 보셔야 한다는 거죠. 그 중에서도 가장 약자로 꼽을 수 있는 것이 장애인 쪽이에요. 자, 장애인의 특성을 보면, 장애인은 굉장히 영구적이라는 게 특성이 하나 있어요. 즉, 전(全)생애 영역을 거쳐 가고 있다. 한 살부터 노인까지. 어린이부터 노인까지 문제를 다 갖고 있다. 두 번째, 장애인은 성별도 다 갖고 있다. 여성도 있고, 남성도 있고, 나이도. 세 번째, 장애 쪽은 모든 분야를, 또 영역을 다 갖고 있다는 것이에요. 즉, 노동문제도 장애인이 발생을 하고요. 그 다음에, 교육에서 장애인이 통합교육, 특수교육 이야기 다 되고요. 그렇죠? 노동, 교육, 사회적인 국방의 의무, 환경, 교통, 장애인이 어디 하나 안 끼는 영역이 없어요. 다 장애인 문제가 발생해요. 그래서 보시면 여러 사회적 약자 중에 장애인이 가장 정점에 있다는 것을 알 수가 있어요. 결국 장애인 문제가 다 해결되면, 나머지 문제가 다 해결돼요. 그렇기 때문에 장애인 운동은 가치 있는 운동이에요.
(DPI한국 김대성 씨의 인터뷰)
장애인의 운동을 통해서 다른 마이너리티의 인권보호를 목표로 하는것, 장애인의 다른 점을 강조하는 것이 아니라, 다른 속성들과의 공통점을 찾아가는 것, 홍콩이나 한국의 장애인차별금지법 제정경위에서 우리는 이러한 움직임을 배울 수 있다.
대신, 질적 조사를 중심으로 한 본 보고서에는 다룰 수 없었지만, 홍콩, 한국과의 비교에는 다음과 같은 두 가지 중요 포인트가 있다.
첫 번째로, 당사자적 성격에 관한 것이다. 홍콩은 비정부조직의 의사결정기관에 장애인당사자가 의장으로서 참가하고 있지만, 당사자운동이라기보다 사회운동가, 변호사, 대학교 교원들이라는 엘리트에 의한 장애인을 위한 활동인 것에 비해, 한국에서는 장애인 당사자가 의견을 내고, 비당사자가 그 실현을 돕는 형태로 역할 분담이 이루어지고 있었다. 이러한 홍콩과 한국의 상이점이 어떠한 의의를 지니고 있는지 여기에 관해서는 장애인차별금지법 제정이후의 법의 실현성과 함께 논의되어야할 과제 일 것이다.
두 번째로 당시의 정치적인 환경에 대한 점이다. 장애인차별금지법 제정시에 홍콩은중국반환(1997년)을, 한국은 대통령선거(2007년)를 앞두고 있었고, 인권시책의 후퇴가 예측되는 시기였다. 그러나 장애인 차별금지법 추진운동 관계자는「지금밖에 없다고 생각해서 싸웠다」라고 말하고 있다(배윤호 씨의 인터뷰 2010. 04.10)
위의 두 부분은 장애인차별금지법이 제정되어 있지 않은 일본에게 있어 시사되는 점이 있을 것이다.
장애인차별금지법은 조문 뿐 만 아니라 그 제정과정에도 차이가 있다. 그 차이는 정치적, 경제적, 문화적인 영향을 받고 있다. 장애인과 그 외의 마이너리티와 전문가들과의 연대, 그리고 「후발성」을 지닌 동아시아 …. 이 문제들은 아직까지 주목을 받지 못했으나 넓은 범위를 가진 테마이므로 앞으로도 많은 연구가 계속되어야 할 부분이다.
[주]
1) 『중국어대사전』(대동문화대학 중국어 대사전편찬실편 1994)에 의하면, 「잔질(질환의 흔적)」은 「신체장애인」이라는 의미가 있다. 한편, 「약능(약한 능력)」에 대한 항목은 없다.
2) 그 이유로 후 홍옥은 세 가지를 들고 있다. 첫 번째는 호주의 법률이 「좋은 내용의 법률이었다」는 점이다. 거기에 덧붙여, 두 번째로 코몬로의 체계를 양쪽 다 사용하고 있는 점, 세 번째로 그녀의 컨설턴트가 호주인 이었다는 점이다(후홍옥씨의 인터뷰 2012.10.24)
3) 홍콩은 1991년에 「입법권」을 성립시켰다. 이것은 UN조약을 비준하기 위해 만들어진 법률로 정부의 활동을 제한하고 있는 것에 지나지 않는다. 민간기업 등에의 차별을 금지하는 법률로서 처음 만들어진 것이 성차별금지조례 및 장애인 차별금지조례이다.
참고문헌
Degener, T., 2005, Disability Discrimination Law: A Global Comparative Approach, Lawson, A. & Gooding, C. eds., Disability Rights in Europe: From Theory To Practice, Oxford: Hart Publishing, 87‐106.
HKCSS, 1991, ‘Council News,’Welfare Digest (202): 2
Peterson,C.,2005,‘A Progressive Law with Weak Enforcement An Empirical Study of HongKong's Disability Law,’ Disability Studies Quarterly(25)4 (http://dsq‐sds.org/article/view/625/802, 2012.06.28열람).
최영번, 2010, 「한국의 장애인법제-장애인차별금지법을 중심으로」 고바야시 마사유키편『아시아 여러나라의 장애인법―법적권리의 확립과 문제』아시아경제연구소:29‐63.
Yeung,C.,1990,‘Developments of Social Welfare Services Into And Beyond 1990’s,’ Welfare Digest (192): 2‐3.
강소강, 1992, 「《미국상잔인사법》천설」『사련계간』(120): 2‐3.
UP: 20131022 REV: