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災害と障がい者――私たちにとって本当に必要な福祉避難所とは

青木 千帆子
2012年2月19日　福島県北地区障がい福祉連絡協議会研修会
於：福島市保健福祉センター５階大会議室
last update:20120221


　本日はお招きいただきましてありがとうございます。
　私は青木千帆子と申します。京都にあります立命館大学という大学の研究機構で研究員をしております。どうぞよろしくお願いいたします。
　「私たちにとって本当に必要な福祉避難所とは」というテーマとの事ですので、まず、阪神淡路大震災後、災害状況下において介護の必要な高齢者・障害者の避難を支援する制度がどのように整えられてきたのかをお話します。続いて、東日本大震災発災後から「福祉避難所」へたどり着くまでを障害者がどのように過ごしてきたのかという事例をご紹介します。そのうえで論点として２つ、「取り組みの方向性の差異」と「語りの余白」について指摘させていただき、最後に、現在の「福祉避難所」のしくみについて、課題の確認とその展望について皆様とともに議論させていただきたいと思います。
　本題に入る前に一つ、座学とはなりますが「語りの余白」とよばれている事柄についてお話をさせていただきます。

　　はじめに：語りの余白

　本日会場にいらっしゃる皆様は鮮烈に記憶されているのではないかと思いますが、2011年3月11日の地震後、福島第一原子力発電所を中心に同心円状に避難指示がだされました。しかし、実際には地形によって放射線量の濃淡があり、地震から1ヶ月以上経った4月15日に川俣町や飯館村などが計画的避難指示を受けるということがありました。この放射線が同心円状に飛散するというイメージは、どこから来ていたのでしょうか。
　私は個人的にこの放射線が同心円状に飛散するイメージが、広島で原爆を経験した人々の証言から来ているのではないかと考えています。実際に、広島での被曝体験者の語りについて研究をしてきたヨネヤマ（1996）は、「原爆被害の生存者の証言にはほとんど例外なく、被爆当時爆心地から何メートル、何キロの地点にいた、という空間的設定が含まれている。よく見慣れた爆心地から放射状にひろがる同心円を重ねあわせた広島市の地図のイメージによって、被爆体験者の記憶が媒介されている（ヨネヤマ 2006 p7）」と指摘しています。
　しかし、私たちは、日常生活においてこのような空間イメージを想定しているでしょうか。例えば、本日の会場が福島駅から半径何キロメートルの地点にあるということを考え、そこに同心円状の地図のイメージを重ね合わせているでしょうか。
　ヨネヤマはこの同心円のイメージ、すなわち上空から見下ろしたイメージが「爆弾を投下し観測した航空飛行士の視覚を具象化したものでもあった」と指摘しています。「この「上から」の視覚はその後の広島の語りに永遠に刻印され、誰もその空間的イメージの外部にたってその後の広島を語ることはできない」と。　同心円状の空間的イメージの外部にたって広島、つまり被爆を語れなかったのは、なにも原爆を体験した人々だけではないと思われます。同心円状に避難指示を出した政府関係者、そして彼らに「科学的」知識を提供していた研究者たちも、このイメージの外部にたって物事を考えることはできなかったわけです。
　このような広く共有されている公式的な知識が想起しなかった知識、先ほどの例でいえば地形や風向きによってまばらに放射性物質が飛散するという知識、それが「語りの余白」です。ある知識が現前しているところには、かならず忘れられた、あるいは知られていない別の知識があるという現実の多層性に対し、中心的な知識が成立する際には、周辺に追いやられ想起されないまま欠如していく知識があります。一方で「語りの余白」すなわち、欠如している知識の存在を何かの契機に理解することによってはじめて、私たちは、一般的になった知識がどのように他の知識を周辺に追いやり忘却されたうえで生み出されてきたかを考えることができるわけです。このことを確認させていただいてから、本題に入っていきたいと思います。

　　１．「福祉避難所」成立の経緯

　では、本日の主題である福祉避難所とは何であるかを、まずは確認しておきましょう。「福祉避難所」とは介護の必要な高齢者・障害者も避難できるように体制を整えた避難所のことをいいます。2008（H20）年6月に『福祉避難所設置・運営に関するガイドライン』が、厚生労働省によって公表されております。このガイドラインによりますと、福祉避難所とは、災害救助法のもと都道府県から市区町村への救助の委任を受けて市区町村長が指定・開設するものであり、また、次の2種類の福祉避難所が想定されています。一つは、地域における身近な福祉避難所、もう一つは、地域における拠点的な福祉避難所です。
　①地域における身近な福祉避難所としては、災害時にすぐに避難できる身近な福祉避難所として、指定避難所（小・中学校、公民館等）等の中に、介護や医療相談等を受けることができる空間を確保する。専門性の高いサービスは必要としないものの、通常の指定避難所等では、避難生活に困難が生じる要援護者が避難することが想定されています。
　②地域における拠点的な福祉避難所としては、障害の程度の重い者など、より専門性の高いサービスを必要とする要援護者で、①地域における身近な福祉避難所では避難生活が困難な要援護者を、施設・設備、体制の整った施設に避難させることが想定されています。
　福祉避難所の指定に際しては、要援護者や同居家族の生活圏やコミュニティとのつながりに配慮し設定することとされ、①の地域における身近な福祉避難所については、少なくとも小学校区に１箇所程度の割合で指定することを目標とすることが望ましいとされています。また、福祉避難所の対象は、高齢者、障害者、妊産婦、乳幼児、病弱者等避難所生活において何らかの特別な配慮を必要とする者とし、その家族まで含めて差し支えないとされています。福祉避難所として利用可能な施設としては、指定避難所（小・中学校、公民館等）、老人福祉施設（デイサービスセンター、小規模多機能施設等） 、障害者支援施設等の施設（公共・民間） 、保健センター、養護学校、宿泊施設（公共・民間）が含まれています。このため、災害時において、福祉避難所の対象となる者を速やかに福祉避難所に入所させることができるよう、平常時から対象者の現況等を把握すること、また、当該施設が福祉避難所として機能するための、段差の解消、スロープの設置、手すりや誘導装置の設置、障害者用トイレの設置など施設のバリアフリー化といった施設整備を行うことが期待されています。
　詳細な内容に関しましては、『福祉避難所設置・運営に関するガイドライン』や『災害救助の運用と実務』をご確認いただくと良いかと思いますが、本日の参加者でこれらの情報を地震より以前にご存知だった方はどれくらいいらっしゃるでしょうか？
　では、もう一つ質問をしたいと思います。今回の東日本大震災において福島県において事前指定を受けていて、かつ、実際に開設し運用された福祉避難所は何箇所でしょうか？何箇所だと思われますか？
　…答えは「0」です。
　報道を調べる限り、福島県における福祉避難所に関する取り組みは先進的なものであり、37カ所の社会福祉施設だけでなく、旅館ホテル組合とも協定を結び県下全域がカバーしているとされていました（2010年11月23日朝日新聞）。しかし、今回の地震では開設されなかった。例えば、本日この会場にいらっしゃる方でお住まいの市区町村における福祉避難所がどこであったのかをご存知の方はいらっしゃいますか？
　ちなみに、事前指定を受けていた福祉避難所は、ご覧のとおりです。川俣町で1か所、天栄村で4か所、三春町で2か所、中島村で1か所、喜多方市で5か所、只見町で3か所、南相馬市が6か所、楢葉町が1か所、川内村が1か所、大熊町が12か所、新地町が1か所です。その内訳は、高齢者施設が9か所、その他社会福祉施設が13か所、小中高等学校が7か所、公民館が2か所、宿泊施設が1か所、その他5か所でした。また、福島市、郡山市、会津若松市、いわき市といった人口10万～40万規模の都市で福祉避難所の指定を事前に受けていたところは0箇所です。つまり、今回避難先に指定された市町村において、事前に指定を受けていた福祉避難所は存在しないのです（2011年10月26日のインタビューより）。
　介護を必要とする障害者の避難対策は、発刊された当初のからさかのぼって『防災白書』を確認してみますと、1987（昭和62）年から始まっていることがわかります。『昭和62年度版防災白書』には、「昭和60年7月26日に発生した長野市地附山地すべり災害によって、老人ホームに居た26人のお年寄りが生き埋めになったこと、昭和61年7月31日に神戸市の精神薄弱者養護施設「陽気寮」の火災で寮生8人が焼死したことをあげ、「近年の災害を振り返って見ると、老人、乳幼児、傷病者、身体障害者などの社会的弱者が災害の発生時において犠牲になるケースが多くなっている」と記述されています。そして、同白書においては「災害弱者」を「災害時の一連の行動に対してハンディを負う人々、すなわち、
　自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知する能力が無い、または困難
　自分の身に危険が差し迫った場合、それを察知しても救助者に伝えることができない、または困難
　危険を知らせる情報を受けることができない、または困難
　危険を知らせる情報が送られても、それに対して行動することができない、または困難
といった問題を抱えている人々」と定義しています。
　また、災害弱者対策としては
　災害弱者自身が自ら対応能力を高めるための防災知識・訓練の普及・啓発
　災害弱者の対応能力を考慮した緊急警報システム、避難誘導システム等の資機材の開発・普及などの対策
　弱者や非居住者等を考慮した避難地、避難路等の防災施設の整備
　地域全体で災害弱者をバックアップする情報伝達、救助等の体制づくりなど、地方自治体や町内会等の地域のレベルに応じたきめの細かい対策」
が必要であると述べています（国土庁、 1987）。
　とりわけ、1995年に起きた阪神淡路大震災の際「災害関連死」が相次いだことは、介護を必要とする高齢者・障害者の避難対策を目標としての位置づけから義務としての位置づけに変化させる契機になったといえます。「災害関連死」とは、災害の発生時に直接その災害で亡くなるのではなく、介助が行き届かない避難所での生活において死亡することをいいます。阪神淡路大震災の際は死者数の1割以上が災害関連死したといわれており、「災害弱者対策」が1995年10月の災害対策基本法見直しの際に課題として盛り込まれることになりました（衆議院本会議、 1995）。
　お気づきかもしれませんが、当初、介護を必要とする高齢者・障害者の避難対策において「福祉避難所」という言葉は使われていませんでした。『昭和62年度版防災白書』に触れました際にありましたように「災害弱者」あるいは、高齢者・障害者の入所施設を指して「災害弱者施設」という言葉を用いている議論が大半だったのです。今回私が調べた文献の中で最初に「福祉避難所」という言葉を用いているのは、1996年に厚生省・災害救助研究会が公表した『大規模災害における応急救助のあり方』です。
　要援護者は、通常の避難所では生活スペースの確保等の面で困難な状況に置かれやすいことから、福祉サービスが受けられる社会福祉施設を要援護者のための避難所として確保することが必要である。このため、地域の社会福祉施設のうちから、要援護者が災害時に避難所として利用できるものをあらかじめ福祉避難所（仮称）として確保しておくことが必要である。（厚生省・災害救助研究会、 1996）
　この厚生省内に発足した災害救助研究会での議論をまとめたものが「災害救助マニュアル」として1997年にまとめられ、翌年1998年にこのマニュアルに基づき、社会福祉施設を障害者のための「福祉避難所」として設置するよう通達が出されています（厚生省・災害救助研究会、 1998）。
　2004年には中越地震が発生しました。この際、初めて「福祉避難所」が開設されることになるわけですが、しかし、効果的には機能せず、自動車の中で過ごす被災者にエコノミークラス症候群が多発するなどの問題が多く報道されました。このことを受け、2005年3月には「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」が策定され、災害時要援護者情報の共有方法と災害時要援護者の避難支援計画を策定することがあらたに提案されました。同年9月からは「災害時要援護者の避難支援に関する検討会」が発足します。この頃から「災害弱者」は「災害時用援護者」と呼ばれ始めています。
　2006年には「災害時要援護者の避難支援ガイドライン（内閣府、 2006）」が改訂され、災害時に「福祉避難所」としての機能を果たす社会福祉施設を、各市町村があらかじめ指定しておく取り組みが広まり始めました。この改訂版の特徴は、避難所における支援について、「避難所における要援護者用窓口の設置」と「福祉避難所の設置・活用の促進」とに分けて検討している点、一般の避難所に要援護者のために区画された部屋を「福祉避難室」（仮称）や要援護者班（仮称）を設けることを新たに提案している点です。また、改訂版は主に高齢者の避難支援について論じていると思われる記述が散見されます。
　2007年の中越沖地震では、新潟市・柏崎市・仮羽村に9カ所の「福祉避難所」が開設されました。しかし、この際も開設の遅れ、被災者への周知の不徹底といった問題があり、その利用率は6割弱にとどまります。一方で、特別養護老人施設などは緊急入所希望者が殺到したという報道がされています。（2007年7月24日毎日新聞）。
　度重なる災害とその都度得られる教訓を受け、2008年には「福祉避難所設置・運営に関するガイドライン（厚生労働省、 2008）」が策定されます。ここでは、福祉避難所の対象が、「高齢者、障害者、妊産婦、乳幼児、病弱者等避難所生活において何らかの特別な配慮を必要とする者とし、その家族まで含めて差し支えない」と拡大されたこと、「福祉避難所として利用可能な施設としては、社会福祉施設等のように現況において要援護者の入所が可能な施設のほか、一般の指定避難所のように、 現況では福祉避難所としての機能を有していない場合であっても、機能を整備することを前提に利用可能な場合を含む」と拡大されたこと、福祉避難所の指定目標が「小学校区に１箇所程度の割合で指定することを目標とすることが望ましい」と定められたことが大きな改正点です。
　このような災害と議論の経緯を経て、「福祉避難所」は、介護を必要とする障害者・高齢者の避難や災害時の生活をさせるしくみとして形成されてきました。
　2009年4月に実施された厚生労働省の調査によると、全国の1777市町村と東京23区のうち、「福祉避難所」を指定している市区町村は429ヶ所（23・8％）（2009年12月6日毎日新聞）。また、2010年3月の衆議院災害対策特別委員会の会議録によると、「避難支援プラン全体計画」の進捗状況は全市町村のうち40.2％であるとされています（衆議院災害対策特別委員会、 2010）。東北三県では、宮城県で177カ所、岩手県で74カ所、福島県で37カ所が「福祉避難所」の事前指定を受けている中、2011年3月11日に東日本大震災が発生しました。
　では、今回の東日本大震災において介助を必要とする高齢者･障害者はどのように避難したのでしょうか。皆様にとってはご存知のことばかりと思いますが、ここでは3つの事例をご紹介したいと思います。

　　２．事例

　南相馬市で知的障害者の通所施設を運営しているAさんは、3月12日の避難指示命令発令後、利用者およびその家族と連絡を取り合い、避難準備を始めバスの出発に備えました。避難するバスがどこに行くのかは知らされておらず、またガソリン10リットルでどこまで走れるのか分からない中、「とにかくバスの後ろについていけば何とか支援を受けられるだろう」と考えていたそうです。ところが、発車時間が近づくにつけ「尋常ではない混乱状態」が高まる中、ある知的障害者が「行きたくない」と逃げ隠れてしまいます。ぎりぎりまで探し回ったのですが見つからず、結局この方の家族と施設運営者であるAさんたちは避難を断念します。しかし、避難指定区域内には新聞や郵便、宅急便はおろか、救援物資すら届けられなくなりました（2011年4月18日のフィールドノート）。
　このように、障害者が避難所に避難することが成立しない場合もありますが、一方で最寄りの避難所にいられなかった事例もあります。ここでは例として、福島県双葉郡富岡町にある社会福祉法人福島県福祉事業協会の施設「東洋学園」の動きを紹介いたします。
　まず、2011年3月12日に、入所の児童・生徒と20～50代の大人計250人がバスで避難し福島県双葉郡川内村にある同法人の施設に入っています。しかしその日のうちに政府の避難指示の範囲が広がったため、夜中に再び移動。一次避難所になっていた川内村の小学校の体育館に到着します。しかし、突然の環境の変化に大きな声を出したり、落ち着きを失ったりする子どもが相次ぎ「一般の人と一緒の避難所は無理」と考え、13日には学園が所有する福島県田村市の通所施設に移っています（2011年3月29日朝日新聞）（★１）。
　しかし、40人定員の施設に250人が避難したため様々な困難が生じ、29日の晩に23歳の男性がてんかんの発作を悪化させ死亡します（2011年6月16日毎日新聞）。4月5日には同法人が運営する障害者支援施設「あぶくま更生園」の入所者ら114人、7日には東洋学園の入所者95人が千葉県鴨川市の県立鴨川青年の家に移動。11日には同法人の別施設の入所者68人が、11日までに各施設の職員96人も千葉県鴨川市に移り、施設機能の大半を移転させることになりました（2011年4月7日東京新聞）。避難先では11歳の女児が事故死する（2011年4月27日毎日新聞）など、避難生活の困難さがうかがわれます。
　次に、福島県でCILを営む法人Iが福祉避難所を開設した事例を紹介します。法人Iは相談支援事業、介助派遣事業、生活介護事業を運営している事業所です。地震の後、法人Iはガソリン不足から介助派遣事業を継続することができなくなり、事業所を2週間閉めています。代わりに福祉避難所を開設して生活介護事業へと切り替え、ここに利用者に集まってもらうことで介助を継続しました。
　なお、発災当時、法人Iのスタッフらは福祉避難所がどこであるかという情報を知らされておらず、また、福祉避難所と市の事前指定も受けていませんでした。逆に法人Ｉの側から市へ、市の施設を利用して福祉避難所を開設させしてほしいと依頼したとのことでした。スタッフの一人は、「ヘルパーなしに生きられない人はK（福祉避難所のあった場所）に来てください」と半ば脅し気味に集まってもらったとふりかえっています。また、市の施設だったのでその運営に口出しすることはできず、シャワー設備があっても使用を禁止されたり、ボランティアの炊き出しが「特殊な場所だから」という理由で断られたりしていたそうです。
　また、事前指定を受けずに急遽開設されることになった「福祉避難所」には法人Ｉに所属するメンバー約30人と同世帯家族、そして2名の高齢者世帯も避難してきていたとのことです。そしてこの2名の高齢者世帯に関しては支援の枠組みが異なることから費用を請求することができなかったとのことでした（2011年8月30日のインタビューより）
　なお、法人Iが開設した福祉避難所に滞在した障害者からは、次のような声が聞かれています。
「K（福祉避難所）だけだべ（自分たち障害者が避難できたのは）。やっぱどこか近くで（福祉避難所は近くにあったら助かる。）（2011年8月29日のインタビューより）」
「ああいう避難のやり方じゃ問題がいろいろあったわけだ。［…］われわれヘルパーと暮らす生活している身分でもあるし、ただ単にぽんとそこらの例えば横浜とか神奈川に行けっていわれても、行くのはかまわねぇけど、その後の自分たちの生活の部分に危機感もっている。（2011年8月31日のインタビューより）」
「地震が起きて、実はヘルパーは来てくれて、近くの避難所に行こうって言われたんだけども、その時私が思ったのは、もし私が避難所に行っても、たとえばトイレは入れないとか、ずっと介護を受けられないとかっていうことが頭に浮かんで、それだったら家にいた方がいいと思って家にいてしまった。［…］在宅の障害者でも障害者が選択している空気はなかった。［…］ヘルパーがいればいられるように階段にはスロープ付けるとかやっておくべきだし、避難所を守るっていう意味では障害があってもなくてもおなじだから、避難所に避難できないっていうのはおかしいと思っている。（2011年8月31日のインタビューより）」
　一方、救護班を担当した行政担当者の方からは次のような声が聞かれています。
今回、（事前に指定を受けていて実際に開設された福祉避難所は0だったわけだが、事前に）福祉避難所を指定したところで福祉避難所として開設できるのか？（事前に指定を受けていた）市町村が福祉避難所がどういうものか理解していただろうか？また、県は開設して機能するものなのかという事前確認をしていただろうか？
（福祉避難所として指定を受ける福祉施設も）平常時は施設を運営していて、平常時手が空いている人がいるわけではない。施設入所者優先で他から収容できる余地があるのか？人材確保ができてはじめて福祉避難所は機能する（はずである）。ただ単にバリアフリーな場所にしかすぎないならば、それは一般の避難所（なのであり、）あえて福祉避難所に入っていただく必要はない。
（そもそも）一般の避難所に避難させる方と福祉避難所に避難させる方とその判断はどこで区別して誘導するのか　（2011年10月26日のインタビューより）
　以上、「福祉避難所」成立の経緯と、東日本大震災における福祉避難所の活用状況を紹介しました。最も注目すべきはいずれの事例においても、介助を必要とする障害者が知らない場所に避難するということはとても困難であったということ、そして彼・彼女らの多くは、まず近隣にある一般の避難所、日頃から何らかのつながりのあった避難所に避難したということです。しかし、一般の避難所で生活することができない障害者は何らかの形で避難先を転々とせざるを得ない状況に追い込まれ、移動の度に介助者や支援機器・設備の有無、そして生命の危険に直面することになりました。　JDF被災地障がい者支援センターふくしまの調べによりますと、今回の地震で南相馬市において「避難できなかった」人は障害者の22％、避難した人の半数以上が3週間以内に避難して区域内の自宅に戻っているそうです（JDF被災地障がい者支援センターふくしま, 2011）。
　また、今回事例としてご紹介した東洋学園や法人Iの運営者側が、福祉避難所がどこであり、介助の必要な障害者がどこに逃げるべきかということはあらかじめ知らされていなかった点が指摘されます。
　加えて、次の4点が指摘できると思います。
『福祉避難所の設置・運営に関するガイドライン』における福祉避難所は、それが実現するならば理想的な制度であるかもしれません。しかし、今回の東日本大震災において福祉避難所に関する制度は多くの場合活用されませんでした。また、福祉避難所が開設された場合においても、その開設の経緯は想定と異なるものであり数々の疑問点を残すものとなりました。結果として、福祉避難所は想定されていた機能を果たさず、介護を必要とする障害者の避難はなおも困難なまま残されました。
　では、なぜ繰り返し議論されてきたはずの介護を必要とする高齢者・障害者の避難、そして福祉避難所は、今回の地震においてこのような事態となって現れたのでしょうか？この問いに対し、現時点で私は明確な答えを持ち合わせていません。しかし、論点を２つ提示することで、この後皆様とこの点について考えることができるのではないかと思っております。

　　３．論点１：取り組みの方向性の差異

　まず、1つ目の論点として障害者の暮らしを支える制度の取り組みの方向性の違いがあげられると思います。
　多少おさらいになると思いますが、まず障害者の暮らしを支える制度の変遷を確認してみましょう。
　戦後、障害者が社会の負担にならないようにという社会防衛的な観点から「保護・更正」を目的に入所施設が整えられてきました。やがて、入所施設が「親なき後の保障」という観点から捉えられるようになり、1970年代には終生保護としての入所施設が、「地方コロニーブーム」とよばれる勢いで増設されます。しかし、施設増設と軌を一にして展開された障害者自立生活運動、また、1981年「nothing about us, without us」「完全参加と平等」をスローガンとする国際障害者年を契機として、障害者本人の主体性を重んずる必要性が訴えられるようになります。これらの議論は「地域福祉」においてそれまで施設が担っていた役割を見出そうとする議論となり、やがて「脱施設化」「施設解体」と呼ばれる現象を引き起こします。1993（平成5）年に改正された障害者基本法、2003（平成15）年度から施行された支援費制度、そして2006（平成18）年4月から段階的に施行された障害者自立支援法、いずれも障害者が地域で生きることを前提に制度は整えられてきました。つまり、障害者の暮らしを支える制度は障害種別ごとに差異はあれど、施設建設から脱施設化、そして地域福祉へという流れで変遷してきたといえます。
　次に『災害白書』の内容について、もう一度触れたいと思います。冒頭で高齢者・障害者の避難対策は1987（昭和62）年から始まったと指摘しましたが、私が調べる限りその後しばらく障害者に関する言及はあまりみられません。高齢者･障害者の避難対策が再び問題として取り上げられるのは1997（平成9）年です。これは阪神淡路大震災から2年後になりますが、実はこの阪神淡路大震災前後で高齢者･障害者の避難対策の語られ方が大きく変化しています。阪神淡路大震災前には、そもそもほとんど議論がなかった状態なのですが、阪神淡路大震災後は、自主防災組織やボランティアが中心的な役割を担うという文脈で高齢者・障害者の避難対策が語られはじめた点です。例えば、2002（平成14）年度版『防災白書』では京都市「春日学区自主防災会」の、2003（平成15）年『防災白書』では東京都葛飾区や荒川区におけるレスキュー隊と地域住民合同の取り組みが紹介されています。また、2006（平成18)年度版以後は、「災害発生時に障害者に対する…救助・支援活動をサポートするボランティアリーダーを養成する事業（★２）」が実施されるようになっています。
　一方、同じく阪神淡路大震災後要介護者の避難問題に取り組み始めた厚生労働省は、1996（平成8）年『大規模災害における応急救助のあり方』、2001（平成13）年に『大規模災害救助研究会報告書』、2008（平成20）年に『福祉避難所設置・運営に関するガイドライン』を公表しています。しかし、1997年に公表された『大規模災害における応急救助のあり方』が社会福祉施設を要援護者の避難先と特定したことはその後の流れを枠付けており、「災害弱者施設」から「福祉避難所」と名称が変更されてきても、福祉施設が福祉避難所の役割を果たすというフレームから脱出することがなかなかできませんでした。それも多くの場合、多人数を受け入れ可能であることを理由として大規模福祉施設を「福祉避難所」として特化して、高齢者・障害者の避難対策計画を進めているのです。
　つまり、平常時の障害者の暮らしに関する制度･政策は施設解体から地域福祉へと進んできたわけですが、その一方で阪神淡路大震災以後、災害時要介護者の避難を担う主体として想定されていたものは、内閣府においては地域住民やボランティアであり、厚生労働省は大規模福祉施設であったわけです。そこには明らかに制度設計段階における方向性の差異が存在しています。本日この会場にいらしている皆様も今回の地震においては、平常時の障害者の暮らしを支える制度と非常時の障害者の暮らしを支える制度との各省庁の取り組みの方向性の異なりにより、かなりの混乱を経験されたのではないでしょうか。
　お配りした資料には掲載されていませんが、もう一歩踏み込んで考えたいと思います。先ほどご紹介しました福祉避難所が開設された事例ですが、これは法人の側から市へ提案をすることにより成立しました。また、法人Iは大きな施設を持っておりませんので、普段から障害者が出入りしていた公共施設を福祉避難所として使わせてほしいと依頼しています。この点は、大規模入所施設を福祉避難所として指定することを前提に整えられてきた福祉避難所の制度の想定と大きく異なる点です。
　実際、措置制度の頃は市が現場に関する情報を多く持っていましたが、自立支援法に変わってからは利用者と事業所が直接契約を結ぶようになり、行政の持っている情報の質は変わっています（ゆめ風, 2010）。また、過去の事例を振り返ってみても、中越地震の際に設置された福祉避難所は総合体育館、中越沖地震の際は公共施設・学校・デイサービスが主で、入所施設が活用された事例は1か所のみなのです。

　　４．論点２：語りの余白

　続いてもう一つ、冒頭にお話しいたしました「語りの余白」という論点について指摘させていただきたいと思います。
　ある知識が現前しているところには、かならず忘れられた、あるいは知られていない別の知識があるという現実の多層性に対し、中心的な知識が成立する際には、周辺に追いやられ想起されないまま欠如していく知識がある。それが「語りの余白」であり、「語りの余白」すなわち、欠如している知識の存在を何かの契機に理解することによってはじめて、私たちは、一般的になった知識がどのように他の知識を周辺に追いやり忘却されたうえで生み出されてきたかを考えることができるという点をお話しいたしました。
　「福祉避難所成立の経緯」においてお話しいたしましたように、『防災白書』において要援護者の話題が本格的に取り上げられるのは1996（平成8）年であり、1974（昭和49）年の刊行から22年の歳月がたっていました。この間、災害や災害で命を落とす障害者は一人もいなかったのでしょうか。…実際には数え切れないほどの被災した障害者と、彼/彼女らの苦しみがあったはずです。
　一方で、阪神淡路大震災以後、ボランティアという言葉、およびその言葉が指し示す現象は社会的現実として私たちの生活世界の細部へと浸透してきました（八ッ塚, 1996）。実際に、阪神淡路大震災の際、介護を必要とする高齢者･障害者を支援したのは、公的介護保障制度がない中、地域で生きることを希望する障害者の暮らしを無償で介助してきた人たちでした（角岡, 2010）。当時はボランティアという呼称が定着していませんでしたが、無償介助者たちのことをボランティアと呼んでも、間違いではないでしょう。そして、今回の地震でも多くのボランティアたちが被災地域に出入りし、支援にあたっていました。
　こういった事態を受けて、昨年の一文字には「絆」という言葉が選ばれました。東日本大震災で家族の大切さを感じ、支援の輪も広がったという点が選出の理由でした（2011年12月12日朝日新聞）。たしかに、震災後、災害ユートピア的な現象が発生し、「がんばろう日本」というかけ声がテレビやラジオから流れ続けたのでした。しかし、実際のところどうなのでしょうか。
　実は、私は大学院時代に災害復興に関する研究を専門とする教授の研究室に所属していました。以前働いていた授産施設を退職して大学院に入学したのが2005年ですので、中越地震があった翌年です。そんなゼミに所属していましたから、新潟にも何度か足を運びましたし、研究室での話題の中心は災害復興に関するものだったのです。しかし、東日本大震災に際し、縁あって「被災地障がい者支援センターふくしま」の活動に関わるようになってから気づいたことは、自分は介護を必要とする障害者の避難について何も知らないということでした。つまり、私にとっての「語りの余白」とは、障害者の避難に関してでした。
　東日本大震災において被災した障害者が直面した現実は、施設から施設への、あるいは地域から施設への移送とたらい回しでした。支援にあたった人々が次々に口にした言葉は「障害者がいない」です（例えば水谷, 2011; 白石, 2011）。とりわけ重度障害者の姿が、どの避難所に行っても見当たらないという事態がおきました。そして、阪神淡路大震災の際に障害者の支援にあたった人たちが避難所を訪問して回った記録に書かれている言葉も「障害者はおらない」なのです。
　しかし、そもそも「福祉避難所」は、阪神淡路大震災の際に辛酸を味わった当事者やその支援者から提案されたものでした。そこで想定されていたイメージは次にあげるようなものでした。
「災害弱者対策として、バリアフリー化の進んだ福祉避難所のようなものを設置する必要がある（2002年8月1日読売新聞）」
「本来は地域の人と同じ避難所に逃げるのがベスト。「福祉避難所」では一般の人と動線が重ならないので、出来れば皆と一緒に行ける避難所を障害者対応にしてもらえれば（2006年11月26日朝日新聞）」
「要援護者が自分で決めればいい」[…]過ごしやすい施設を選んで仲間と一緒に自治体に申し入れ、指定してもらえば、行政側も効率よく支援できるはずだ。（2007年10月17日朝日新聞）
避難所で生活ができないのでは、災害時要援護者登録は意味がない[...]避難所に逃げていくのではなく、避難のためにみんなで協力し、運営するのが避難所（ゆめ風基金, 2010）
　つまり、ここで提案されていることは、被災した障害者や高齢者が他の健常者家族や地域の住民とともに避難することができるよう、災害時に避難所となる身近な公共施設や学校建屋の障壁を取り除くことだったのです。提案されている「福祉避難所」は、決して車で移動しないとたどり着けないような街はずれにあるものでもないし、他の人々と切り離された特別な枠に囲い込むことを求めるものでもありません。
　しかし、介護の必要な高齢者・障害者も避難することができるように避難所の体制を整えようとする「福祉避難所」は、結果的に介護の必要な高齢者・障害者だけを集める場所として出現したのです。一般の避難所は不変のまま、介助を必要とする重度障害者・高齢者の避難先や居場所だけが変わったのです。
　いかがでしょうか。皆様は、介護の必要な障害者の避難に関する議論において、周辺に追いやられ想起されないまま欠如していった知識は何だと思われますか。
　冒頭にご紹介いたしましたように、同心円状に放射線が飛散するイメージ、すなわち広島に爆弾を投下し観測した航空飛行士の視覚は今日に至るまで私たちの思考や行動を左右していました。
　同じことは、原子力のイメージについてもいえるでしょう。私の友人が研究していることなので紹介させてください。『アサヒグラフ』という雑誌における原子力のイメージに関する調査によると、「先端技術」という表象は1960年代の前半、原発以外の原子力の平和利用にまで広がりを見せていき、核兵器をはじめとする原子力の軍事利用は、「放射線」というより「アメリカ」という表象との結びつきのなかで非難されています。こうした原子力イメージは、「放射線」の苦難に満ちた「広島・長崎」を「過去」とし、もはや原発に限られることのないさまざまな「先端技術」を「現在」とするものでした。また、「原子力の軍事利用」に狂奔するアメリカを「外」とし、原子力に関する平和的な「先端技術」にのみ専念する日本を「内」とする空間性をもっていました（Ustumi, 2012）。
　類似した例としては『鉄腕アトム』があげられます。もともと『鉄腕アトム』は、1952年4月から1968年3月にかけて少年向け漫画雑誌『少年』に掲載されてきた手塚治虫氏による漫画でした。これを原作にして、1963年1月1日から1966年12月31日にかけて、日本最初の本格的な国産テレビアニメ『鉄腕アトム』が放映されました。しかし、『鉄腕アトム』のアニメ化にあたっては、原作の漫画にはあった科学やテクノロジーへ疑問や警告が影をひそめ、むしろ科学文明賛歌や正義の味方としてのアトムという側面がより強くなりました。「広島・長崎」をまったく連想させることなく、「先端技術」としての原子力を利用して悪と戦う正義の味方という主人公によって、1960年代前半のテレビアニメ版『鉄腕アトム』は、幅広い人気を博していったのです（武田, 2006）。
　かくして、「先端技術」としての原子力利用に関する知識が顕在化する中で、放射線のリスクや原発立地問題、安全対策や労働者の問題、広島・長崎における数々の被爆者や戦争責任の問題、そういった数々の課題が周縁化され、忘却されてきました。

　　おわりに：私たちにとって本当に必要な福祉避難所とは

　私たちは、「語りの余白」すなわち、欠如している知識の存在を何かの契機に理解することによってはじめて、一般的になった知識がどのように他の知識を周辺に追いやり忘却されたうえで生み出されてきたかを考えることができます。　被災した障害者の避難について忘れられていたこと、私は、それは、1970年代障害者自立生活運動や、1981年国際障害者年のスローガンで主張された”nothing about us, without us”という視点だと考えます。この視点こそが、最も重要で、かつその不在を見落とされていた「語りの空白」なのではないでしょうか。
　東日本大震災は、私たちが忘れてしまっていた「語りの余白」の多くを思い出させる契機となりました。同心円状に放射線が飛散するイメージであれ、原子力のイメージであれ、介護を必要とする障害者の避難であれ・・・。問題は、私たちがその知識を忘れていること、見落としていることに気づかなかったということです。
　私たちは、あまりにも手痛い代償を払って忘却していた事柄が何であるかを知りました。均質な健常者の集団であることを想定されている社会において、障害者の避難の問題は周辺的な課題とされ、二の次三の次とされる間に、その詳細について検討しないままに忘れられてしまってきたといえるでしょう。今回皆様が経験された事柄について、つまり介護を必要とする障害者の避難について、それが周縁的な問題として位置づけられ、忘れ去られてしまうことに対し抵抗する努力を今私たちがしないならば、今後起きる災害においてもきっと同じ事態が繰り返されるでしょう。
　本日の研修会のテーマである「私たちにとって本当に必要な福祉避難所とは」、この点について考えるためになされなければならないこと。それは、これまで災害に関して、あるいは介助を必要とする障害者の避難について繰り返し語られてきた「ボランティア」や「福祉施設」、「絆」や「支援」の物語ではなく、その傍らで忘却されていた事柄を掘り起し議論していくことだといえます。
　本日は、各市区町村の担当者の皆様、また現場でこの災害を経験された施設管理者の皆様のお話をお伺いできると聞いてまいりました。講師としておよびいただきましたが、私が皆様よりなにかを多く知っているとは到底思えません。もう十分長々とお話いたしましたし、本日の残りの時間はぜひ、皆様のお話をお聞かせ願いたいと思います。私は何が忘れられてしまっていたのかを記録し、取りまとめ、公表していきたいと考えております。また、日を改めて何度でも通いますので、ご協力いただければと存じます。

　　引用文献

角岡 伸彦　2010　『カニは横に歩く――自立障害者たちの半世紀』，講談社
国土庁　1987　『防災白書』財務省印刷局
国土庁　1996　『防災白書』財務省印刷局　
厚生労働省　1996　「大規模災害における応急救助のあり方 http://homepage3.nifty.com/n-kaz/iinkai/honbun.htm（最終アクセス日　2011年9月13日）
厚生労働省　2001　「大規模災害救助研究会報告書について」http://www.mhlw.go.jp/shingi/0104/s0417-1.html（最終アクセス日　2011年9月13日）
厚生労働省 2008 「福祉避難所設置・運営に関するガイドライン」http://www.sago-octagon.com/menu02/images/hukusihinanjo.pdf　（最終アクセス日2011年6月15日）
厚生省・災害救助研究会　1998　「大規模災害における応急救助のあり方」http://homepage3.nifty.com/n-kaz/iinkai/honbun.htm（最終アクセス日　2011年9月13日）
内閣府 2005 「避難時要援護者の避難支援ガイドライン」　http://www8.cao.go.jp/shougai/suishin/kaikaku/s_kaigi/k_32/pdf/ref1.pdf（最終アクセス日　2011年9月13日）
内閣府 2006 「避難時要援護者の避難支援ガイドライン（改訂版）」　http://www.bousai.go.jp/hinan_kentou/060328/hinanguide.pdf（最終アクセス日　2012年2月7日）
災害対策基本法　http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S36/S36HO223.html（最終アクセス日　2011年9月13日）
衆議院本会議　1995　第134回国会衆議員本会議会議録第8号（平成07年10月20日）
武田 徹　2002　『「核」論──鉄腕アトムと原発事故のあいだ』　勁草書房
UTSUMI Hirofumi, 2012 (forthcoming), Nuclear power plants in ‘the only A-bombed country’: Images of nuclear power and nation’s changing self-portrait in postwar Japan, Dick von Lente ed., The Nuclear Age in Popular Media: a Transnational History, Palgrave MacMillan.
八ッ塚 一郎　2007　「「ボランティア」と「NPO」の社会的構成プロセスに関する新聞記事分析研究― 「助詞分析」の試み―」『実験社会心理学研究』46(2):103-119.
ヨネヤマ リサ　1996　「記憶の弁証法--広島」『思想』 (866): 5-29.

「［阪神大震災　再生への道］第１３部　３年目の課題（６）災害救助（連載）」『読売新聞』（1997年1月18日）
「障害者市民防災提言：私ぬきに決めないで　大阪のＮＰＯ、防災・支援１５項目を提言」『毎日新聞』（2006年11月24日）
「災害時の障害者サポートは地域との連携大切　シンポに８０人　大阪・東淀川区／大阪府」『朝日新聞』（2006年11月26日）
「大特集Ｖ」『朝日新聞』（2007年10月17日）
「中越沖地震：利用進まぬ福祉避難所　７カ所に設置、定員の約半数－－説明、周知が遅れ」『毎日新聞』（2007年7月24日）
「福祉避難所：災害に備え街再点検　安心の場、指定後押し－－大阪・城東区」『毎日新聞』（2009年12月6日）
「福祉避難所：震災１５年…指定進まず　自治体４分の１のみ」『毎日新聞』（2009年12月6日）
「大規模災害時の宿泊確保へ協定　県と旅館ホテル組合　／福島県」『朝日新聞』（2010年11月23日）
「福祉避難所の開設急務　要介護の被災者ケアを」『読売新聞』（2011年3月15日）
「知的障害の子ら２００人、避難先転々　職員「もう限界」」『朝日新聞』（2011年3月29日）
「東日本大震災：県がいわき市をサポート、物資輸送や給水車派遣/神奈川」『カナコロ』（2011年3月31日）
「避難転々　鴨川で新生活」『東京新聞』（2011年4月7日）
「福島第１原発：１１歳避難女児が水死　千葉・鴨川」『毎日新聞』（2011年4月27日）
「今年の漢字は「絆」　２位「災」、３位「震」」『朝日新聞』（2011年12月12日）

　　注

★１　川内村には事前に指定されている福祉避難所が1箇所あるはずだが、開設されなかったもよう。
★２　この事業ですが、2006年以後毎年、財団法人大阪府地域福祉推進財団に運営委託し実施されています。私の地元大阪の団体ですが、私はつい先日までこの取り組みを知りませんでした。http://www.big-i.jp/info/11_saibora/index.php


＊作成：青木 千帆子
UP:20120219　REV:
0315 ◇全文掲載　 ◇災害と障害者・病者：東日本大震災　 ◇被災地障がい者支援センターふくしま　
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