ニューヨーク市のワークフェア政策II――受給者のプログラム参加後の状況を中心に
小林 勇人（立命館大学衣笠研究機構PD）
１．アメリカの福祉改革
アメリカで福祉といえば主に公的扶助の一範疇である「要扶養児童家族扶助(Aid to Families with Dependent Children: AFDC）」を指し、アメリカのワークフェアによって行われる福祉改革とはAFDCの改革に他ならなかった（注１） 。AFDCは、扶養が必要な児童のいる貧困家族への現金扶助であったが、1996年福祉改革法と呼ばれる「個人責任と就労機会調停法（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act: PRWORA）」によって廃止され、「貧困家庭への一時扶助（Temporary Assistance for Needy Families：TANF）」に転換された。
TANFは、受給者の福祉「依存」からの脱却ひいては就労を通した「自立」を目的とし、現金扶助と就労支援プログラムを統合する制度であった。またTANFは、連邦政府から州政府への包括補助金の交付を通して貧困家族に現金扶助と就労機会を提供するとともに、受給要件の厳格化や受給期間の制限（一生のうち5年間）などを導入することによって、就労を前提とする一時的な救済措置として公的扶助を位置づけなおすものであった。AFDCのもとで現金扶助は、一定の要件さえ満たせば支給される権利（entitlement）の性質を有していた。これに対してTANFのもとで受給者は、原則として労働を義務づけられ、労働するか労働関連の活動に参加しなければ現金扶助を受給できなくなった。
1996年福祉改革法によって、連邦政府からの権限委譲を通して州政府が独自の施策を実施できる裁量が強化される一方で、TANF包括補助金の交付を通して州・地方政府にはTANF登録件数を減少させるための財政的インセンティブが与えられた。他方でアメリカでは公的扶助受給者の受給資格決定事務について民間団体への委託契約が可能になるなど、委託契約を通した社会福祉のプライバタイゼーションが推進されるなかで、公的扶助受給者への就労支援プログラムも州・地方政府から民間団体への委託が進む傾向にある（木下2007）。分権化の流れのなかで、州・地方政府にTANF登録件数を減少させる財政的インセンティブが与えられるとともに、地方政府や委託先機関の現場における裁量が強化された結果、就労可能な受給者への労働を義務づけるワークフェア政策が進展するようになった。
２．ニューヨーク州の福祉改革
連邦政府による1996年福祉改革法の制定を受けて、ニューヨーク州では1997年「ニューヨーク州福祉改革法（The New York State Welfare Reform Act: WRA）」が成立し、「家族支援（Family Assistance: FA）」（同州におけるTANFの名称）と「セーフティネット扶助プログラム(Safety Net Assistance Program: SNA)」が設置された。公的扶助のなかにはTANF以外にも州と地方政府が独自の財源で共同実施する「一般扶助（General Assistance: GA）」が存在するが、SNAは同州におけるGAの名称である。SNAは、単身者や児童を扶養しない夫婦などFAの受給資格のない者、あるいはFAの受給制限期間を超えた者に対して行われる現金扶助や諸サービスである。
WRAによって、FAにおいては就労要請が強化され受給期間の制限が設けられる一方で、SNAにおいても就労要請が強化されるとともに現金扶助の受給期間が2年間に制限され、それを超過すると居住扶助などの現物給付のみに扶助は限定されることになった。同州ではFAやSNAの運用は地方政府が行うことになっており、FAの財源として一般的にTANF包括補助金によって連邦政府から50％が交付されるとともに残りを州・地方政府で折半し、SNAの財源は独自に州・地方政府によって折半される。
３．ニューヨーク市のワークフェア政策の概要
ニューヨーク市は、ジュリアーニ市政（1994年1月〜2001年12月）のもとで、公的扶助（FAとSNAの両方を含む）受給者数を、ピーク時である1995年3月の1,160,593人から2001年12月の462,595人まで継続的に約70万人減少させた。またその後も受給者数を2006年3月の402,281人までほぼ継続的に減少させ、ピーク時と比べて約65％減少させている。この受給者数の大幅な減少をもたらしたのが、ワークフェア政策であった（小林2007）。
ニューヨーク市のワークフェア・プログラムの核には、「労働経験プログラム（Work Experience Program: WEP）」がある。WEPは、市が受給者を雇用して受給者に労働義務を果たさせるものであるが、連邦政府による1996年福祉改革法の制定に先立って行われていた。同市では、1996年福祉改革法の制定後、福祉事務所をジョブセンターに置き換えるなどの組織再編成が行われるなかで、公的扶助の申請者に対しても審査期間中に求職活動が義務づけられるようになった。
さらにWEP以外のワークフェア・プログラムの民間委託が整理統合されて、2000年以降は「技能査定と就労斡旋(Skills Assessment and Placement: SAP)」と「雇用サービス就労斡旋(Employment Services Placement: ESP)」の就労支援プログラムが展開されるようになった。SAPは公的扶助申請者に対して申請期間中行われる就労斡旋プログラムであり、申請が受理されて受給者になると受給者にはESPによって就労斡旋プログラムが提供される。公的扶助受給者はこれらのプログラムへの参加を義務づけられるが、民間団体の就労支援プログラムでも就労できない受給者は、WEPを通して市に雇われ労働義務を果たすことになった。
４．プログラム参加後の状況
一般的に就労可能な公的扶助受給者がワークフェア・プログラムに参加した後の状況は、次のように整理できる。第一に、民間の営利団体に雇用され、稼得所得が受給資格水準を超過した結果、TANFの受給資格を失う。これはワークフェア・プログラムに引き続き参加する者と、参加しない者、さらには職を失い再び受給者となってプログラムに再参加する者に分かれる。第二に、民間の営利団体に雇用されたものの稼得所得が受給資格水準を超過するには至らず、稼得所得に応じていくらか減額された給付金を受給する。第三に、民間の営利団体で職を見つけることができず、民間の非営利団体に雇用され、稼得所得に応じていくらか減額された給付金を受給する。第四に、民間団体で職を見つけることができず、政府に雇用される。第五に、民間ならびに公的団体で職を見つけることができず、TANFを受給しながら労働経験プログラムによって労働義務を果たす。第六に、「適切な」理由がないのにプログラムに参加しないなど労働義務を果たさず、制裁措置として給付金を減額あるいは停止される。第七に、TANFの受給期限を使い果たす一方で、一般扶助の受給期限を使い果たすか一般扶助を利用できない結果、あるいは制裁措置として給付金を停止された結果、互助や自助など公的扶助以外の扶助に頼る。これらの状況について、ニューヨーク市の事例をもとに検討する。
注
１．アメリカの福祉改革全般については、根岸（2006）を参照のこと。
文献
木下武徳，2007，『アメリカ福祉の民間化』日本経済評論社．
小林勇人，2007，「ニューヨーク市のワークフェア政策」『福祉社会学研究』4: 144-64.
根岸毅宏，2006，『アメリカの福祉改革』日本経済評論社．
＊作成：小林 勇人