『書名』あるいは「論文・記事名」
森川 美絵 1997/11 第70回日本社会学会大会報告
last update: 20151222
「参加型」供給システムにおける在宅介護労働の認知形成
第70回日本社会学会大会報告 1997.11
森川美絵（東京大学、日本学術振興会特別研究員）＊
１５３ 東京都目黒区駒場３−８−１
東京大学大学院 総合文化研究科 国際社会科学専攻
tel/fax ０３−５４５４−６５０５（院生室）
＊当時
1. はじめに（問題意識・課題）
2. 「参加型」供給システムの概要
3. 「参加型」供給システムにおける「動機づけの文法」
4. 「参加型」供給システムと在宅介護労働市場
5. 「参加型」供給システムと介護専門職
6. 結論
1 はじめに （問題意識・課題）
「高齢者介護」は依然としてその多くが私的な家庭内労働の領域に存在している
が、他方で、家族機能から外部化していく実態や、外部化を推進する政策の方向性
がみられる。介護労働をどう認知し、評価していけばよいか、ということは、検討
されるべき大きな課題である。
現状における外部化された在宅介護労働について、以下のような状況がある。
「賃金獲得を中心目的としない市民活動・住民活動」という名目で存在している介
護労働に対しては、その社会的意義・役割の重要性を指摘する言説があふれている。
その一方、外部化された介護労働の経済的評価に焦点を合わせたとたん、「低賃金
不安定雇用」「家計補助的」といった点が顕在化する。しかも「介護専門職」が国
家資格として制度化されているにもかかわらず、「介護の専門性」にたいする認知
は浸透せず、介護専門職の経済的評価も低い。こうした、経済的評価と非金銭的な
評価との間に大きな不均衡が生じるのは何故だろうか。
また、介護サービスの外部化は、外部化した介護サービスの供給形態の制度化、
（およびその供給システムを支えるマンパワーの出現・維持）を伴うから、外部化
した介護労働の認知・評価のあり方は、社会的な介護サービス供給システムとの関
連において問い直される必要がある。９０年代の日本において在宅介護の外部化に
対応して制度化されたサービス供給システムは、「参加型」供給システム、すなわ
ち、家族部門、政府・自治体といった公的部門の他に、民間部門とりわけ「住民参
加にもとづく福祉活動」が主要な部門として機能する供給体制である。
このようなことをふまえ、今回の報告では、外部化された在宅介護労働の認知が、
「参加型」供給システムを通じていかに形成されるか、という課題に応えることに
したい。
2 「参加型」供給システムの概要
「参加型」供給システムの特徴は、「住民参加型在宅福祉サービス」という概念
で把握されるサービスの供給にある。そのサービスの起源は、80年代はじめから、
東京・大阪・神戸などの大都市近郊で開始された従来の地域の福祉活動の概念に馴
染まないような活動にある。これらの活動には、奇しくも共通の特徴が見られ、今
日では会員制の有料・有償サービスと整理されるようなしくみが導入されていた。
その活動は「有償ボランティア」「助け合い活動」などと一般に言われたが、全国
社会福祉協議会や厚生省などにより「住民参加型在宅福祉サービス」として一括的
に概念把握されるようになった。
80年代前半には先駆的な組織が数えるほどしか活動していなかったが、1989年に
270団体に達し、90年以降の６年間で500団体以上が誕生した（全国社会福祉協議会
[1993,1995,1996]）。その分布は都市部を中心にほぼ全県に及び、1995年の担い手
登録者数は約6万5千人、サービス提供時間は約600万時間に及び、「完全就労型公務
員ヘルパーに換算すれば六、〇〇〇人分」（田中[1996:136]）になるとも言われる。
組織・サービスの担い手は、性別中立的な「住民」という言葉で表現されたものの、
実際にはそのほとんどが中高年の主婦であった。
このように、政府・行政部門、民間営利部門などと併存させて、主婦を主要な構
成員とした「住民参加」部門を、外部化した介護サービスの主要な供給主体として
活用しているのが、「参加型」供給システムである。
3 「参加型」供給システムにおける「動機づけの文法」
? 動機づけの文法
介護の外部化は、当然「外部化した介護を担うマンパワーの存在」と表裏一体の
関係にある。両者に介在するのは、マンパワーを「外部化された介護」に従事させ
る「動機づけの文法」である。大量の介護サービス従事者の確保を可能にするのは、
介護労働にたいして第３者---社会---が貼りつける評価、すなわち「動機づけの文
法」の存在によってである。（無論、介護従事者の心理レベルでの動機づけも必要
ではあるが・・・。）「動機づけの文法」を構成する要素は、大きく２つの評価軸
に整理される。一つはa)威信的評価（金銭的評価とは結びつかない名誉財としての
評価）の軸であり、いま一つはb)経済的評価（金銭財としての評価）の軸である。
「住民参加型在宅福祉サービス」の量的充実を支えた「動機づけの文法」はおよ
そ以下のようなものである。すなわち、福祉研究者や行政担当者、活動当事者によ
って、「住民参加型」の活動を積極的に評価する動きが９０年代に強まった。活動
への積極的な評価に際して採用される基本的視点は、この活動が「市民参加として
の介護活動」であり、金銭報酬をともなう活動ではあるが賃労働ではない、という
ものである。ボランティア活動として認める・認めないに関わらず、この活動は
「市民・住民活動としての福祉参加」として積極的に位置づけられ、高い威信的評
価が与えられる。また、「有償性」を含めて活動の意義が唱えられるから、経済的
評価も否定されることはない。但し、「賃金とは異質」であるという前置きによっ
て「賃労働としての経済的評価」は排除される。従って、「動機づけの文法」によ
って描き出された「住民参加型」部門は、わずかな経済的評価を伴いつつ、大いな
る威信的評価を獲得しうる介護労働の場であるといえる。
? 「文法の非統一性」
しかし、「住民参加型」部門を支える「動機づけの文法」に利用された「サービ
スの有償性」や「サービスの制度的承認」といった要素は、それ自身で新たな「動
機づけの文法」をつくり出す。
まず、サービスの「有償性」について。「活動に対する報酬」という形態は賃金
との類似を免れないため、活動に対して「賃労働としての経済的評価」が挿入され
やすい。
また、「サービスの制度的承認」について。行政・政府は「住民参加型」部門を
積極活用する姿勢をみせている（厚生省[1996]）。その場合には、財源の制約のも
とで人件費を安く抑えるといった自治体の行政事情を反映せざるをえない。このよ
うな場合には、「活動報酬」は「安価な人件費」としての色彩を強め、活動には
「賃労働としての経済的評価」が積極的に挿入される。
このように、「住民参加型在宅福祉サービス」をめぐる様々な「動機づけの文
法」、すなわち形式的なカテゴリーとしての「住民参加型在宅サービス」に適用さ
れる「動機づけの文法」と、実際の「住民参加型」の運営において発生する「動機
づけの文法」との間には、a)威信的評価とb)経済的評価との関係をめぐる統一的な
文法が存在しない。
「住民参加型」部門は、威信的評価の文法に導かれた介護従事者を確保する部門
であると同時に、「就労形態としての安定／不安定」「労働力の価格の高低」「職
業身分としての熟練/非熟練」といった経済的評価が下される場となる。その場合、
「活動の有償性」や「フレキシブルな活動形態」「一般の住民活動という扱い」は
「低価格・低賃金労働」「不安定雇用」「非熟練」という最低水準の経済的評価と
置き換え可能なものとなる。
こうした最低水準の経済的評価に対し、活動当事者からも不満がだされる。経済
的評価自体を拒否する場合もあろうし、経済的評価の向上を望む場合もあろう。し
かし、そのようなことなる現象の由来は同じものである。すなわち、威信的評価の
軸と経済的評価の軸を関係づける統一文法の不在である。
この「文法の非統一性」がもたらすのは、外部化した在宅介護労働に対するa)威
信的評価の軸とb)経済的評価の軸との、明確な分離境界の不在である。
その帰結として、外部化した介護は、「社会的意義の有無」「市民的態度の成熟
／未成熟」といった威信的評価の指標と、「就労形態としての安定／不安定」「労
働力の価格の高低」「職業身分としての熟練／非熟練」といった経済的評価の指標
を同時に抱え込む存在となる。
4 「参加型」供給システムと在宅介護労働市場
外部化した在宅介護労働の主な活動領域は、政府・行政部門と、「住民参加型」
部門、民間営利部門である。これまで述べてきたように、名目上、威信的評価を優
先させるはずの「住民参加型」部門も、経済的評価と無縁の場所ではない。「住民
参加型在宅サービス」の概念整理上、相互扶助の原則にのっとり利用者が支払う料
金は低額の均一料金であるとされるにもかかわらず、営利サービスの価格設定をと
りこみサービス内容に応じて料金設定を異にする団体が全体の３割近くを占め、最
低賃金水準以上の報酬体系で活動している団体や、担い手の報酬の向上を活動目標
のひとつとする団体も「例外」ではない（全国社会福祉協議会[1996]）。従って、
外部化した在宅介護労働には、部門横断的な在宅介護労働市場が存在している。
但し、在宅介護労働市場への参入といっても、それは不安定雇用労働者・パート
労働者としての参入に、ほぼ限られている。
在宅高齢者介護の労働市場において「安定高収入」の頂点にいるのは常勤身分の
市町村の直営・公務員ヘルパーであるが、「参加型」供給システムのもとでは事業
委託が進むに伴い、その就業機会は閉ざされる傾向にある。残るは、正式な「低賃
金不安定雇用」の介護労働か、「住民参加型」部門での「非−賃労働者」としての
有償活動かである（注１）。行政責任のもとにある介護サービスに従事する「登録
ヘルパー」等の担い手は、法的に見れば雇用契約・労働契約に基づいた就業者とし
て見なすのがふさわしい（橋本[1995:243-270]）。しかし、活動者はあくまで非賃
労働者と位置付けられ、ほとんどが雇用契約・労働契約に基づいた就業者とは見な
されていない。
また、介護労働に対する「『主婦』パートタイム労働」(竹中(編)[1991：18])を
基準とした経済的評価が、しばしば「住民」自身に内面化されていることも見逃せ
ない。住民参加型在宅サービス団体の担い手の多くが主婦であること、主婦が獲得
するのは通常「『主婦』パートタイム労働」の賃金であることが、「家計補助的」
な「主婦パート」の賃金を基準として介護労働の対価を設定することを「自然」に
しているのである（注２）。
もちろん「参加する住民」の中には、生活の自立を可能にする報酬の獲得を目指
すものもいる。しかし、現状では、「草の根」の組織において生活の自立が保障さ
れる収入を担い手が確保することは困難である。担い手の報酬の値上げは、サービ
ス対象者を高所得者層に限定することを意味する。「地域においてニーズを抱えた
人に広く門戸を開放する」ことを大切にするのであれば、自らの労働を「低賃金不
安定雇用」「パート就労」的なものにしていく他ない。
結局、「家計補助的」であることを基本として在宅介護労働を編成する力が、
「参加型」供給システムの設計の帰結として在宅介護労働市場に生じているのであ
る。
5 「参加型」供給システムと介護専門職
在宅介護労働の認知については、８０年代後半に国家資格として法制化された介
護福祉士を考慮する必要がある。論理的には、介護労働の領域にひとつのプロフェ
ッションの資格認定を行う仕組みを導入することは、より質の高い（と期待されう
る）介護労働と従来からの介護労働が明確に分離されることを意味する（中西他(編)
[1990:94]）。従って、論理的には、専門資格化は、専門性に応じた階層分化を介護
労働市場に形成し、労働市場において有資格専門職は特権的な身分となりうる。そ
の限りにおいて、介護の専門資格化は、在宅介護がより高価格の労働として認知さ
れる基盤をつくり出す。
しかし、現実には、介護福祉士は有資格専門職としての特権的地位を在宅介護労
働市場で確立できずにいる。そのような事態の背景には、介護人材育成制度の問題
がある。それに加え、「参加型」供給システムが、そのような事態を維持する装置
として機能している。
まず、介護人材育成の制度上の問題について。介護人材の養成に携わっている行
政機関は厚生省と労働省であるが、この二省における介護人材の養成は「両者の関
係が問われることなく行われている」（大本[1993:303]）。厚生省では３級課程に
分かれたホームヘルパー養成制度を実施し、高度な介護の専門資格を持つものに対
して介護福祉士の国家資格を設定している。しかし、「1996(平成8)年度から、ホー
ムヘルパーとしてはたらく介護福祉士は、ホームヘルパー１級の位置づけがされる」
（山縣他(編)[1996:126]）ことからも明らかなように、介護福祉士の専門資格とし
ての独自の価値は明らかでない。他方、労働省では、家政婦を対象にした「介護サ
ービス職業講習」が行われ、訓練・講習時間は1993年時点でホームヘルパーが１級
を取得するまでに要する時間の1.6倍であった（注３）。そして「在宅介護を担う家
政婦の技能を評価し、向上を図るべく」（大本[1993:302-303]）、介護アテンダン
トサービス士という技能職を設けた。専門的な介護技能を身につけた家政婦が、在
宅介護の現場に送り出されている。
次に、「参加型」供給システムとの関連について。「参加型」供給システムのも
とでは、以下の２つの事情によって在宅介護労働市場の階層構造はいっそう介護の
専門資格の有無・等級から独立的になる。第１に、「参加型」供給システムのもと
では「家計補助的」であることを基本に在宅介護労働は編成されており、常勤職の
絶対数が少数限定もしくは縮小傾向にある。従って、専門資格の有無と身分保障と
対応しない。そして第２に、「参加型」供給システムのなかでは専門性に応じた業
務の振り分けが定着していない。例えば、通常名目的には「有償ボランティア」の
ヘルパーは専門性が低い非職業従事者・A公務員ヘルパーが専門職と位置付けられ
（注４）た上で両者の協働が推進されているが、実際には「機能を全く共有してそ
の差が少ない」（武智[1994:228]）場合が多い。
6 結論
これまでの考察をまとめる。
「参加型」供給システムを構成する「住民参加型在宅福祉サービス」に対する
「動機づけの文法」には、一貫性が欠落していた。このことは、外部化した在宅介
護労働に対するa)威信的評価の軸とb)経済的評価の軸との、明確な分離を不可能に
した。それ故、在宅介護労働市場では、名目上は労働市場の外部に存在するはずの
「住民参加型」の従事者をまきこんで、低賃金・不安定雇用労働層、「家計補助的
労働」層の拡大が進む。また、介護専門職は、現段階では有資格専門職としての独
自性・特権性を確立しておらず、「家計補助的労働」層に割り当てられる。その結
果、在宅介護労働市場には「主婦パート」的な待遇を受け入れた専門職が残り、専
門資格の取得を就業条件・身分の保障の要件として捉えるタイプの介護専門職は残
らない。このことによって、在宅介護労働は「家計補助的」「低価格」という属性
との強い親和性を維持する。そして、「家計補助的労働」からの脱却を目指す介護
専門職の多くが排除されるなか、専門的介護へのニーズが質・量ともに高まり続け
るなか、「参加型福祉」のかけ声とともに、主婦が大半を占める住民が、非「専門
職」という位置づけで専門的介護に従事する。そのことが、在宅介護と「非専門」
「主婦役割」という属性との連続性を維持する。
従って、外部化された在宅介護労働は、「参加型」供給システムのもと、「主婦
役割」「低価格（家計補助的な価格）」「非専門的」といった属性の相互連関の枠
組みの内部で認知され続ける。
注）
１）民間営利部門での正規職員となる機会もでてきたが、賃金の低さが目に付く。
２）主婦パート基準の経済的評価の内面化に関しては、活動報酬の値上げをめぐる
言説に端的に表れる。例えば、神戸ライフ・ケアー協会の理事は以下のようなコメ
ントを残している。「・・・現実的な問題としてはそのころ世間のパートの賃金が
どんどん上がってきた時期で、時間給が七〇〇円、八〇〇円の時代を迎えていたわ
けです。しかも公的なヘルパーさんは時間給七二〇円のスタートでした。私たちは
ちょうど半分でした。一時間三六〇円。公的なヘルパーさんの半分か、という話に
実のところなってしまいます」（月刊福祉[1993:36-37]）。また、「グループたす
けあい」が実施した会員へのアンケートでも活動者から以下のような回答があった
（グループたすけあい（編）[1995:97]）。「今、パートで働いている（時給1000
円）、グループたすけあいの活動費が上がることを望んでいる。グループたすけあ
いの仕事も時間内に精いっぱいやっているので、金額差がありすぎると矛盾を感じ
てしまうから。」（50代・女）。
３）1993年当時、ホームヘルパーの受講時間は、3級が40時間、2級が90時間、1級が
360時間であり、総じて490時間の受講時間である。なお、1995年にはホームヘルパ
ー養成研修の要綱が改正され、3級が50時間、2級が130時間、1級が230時間の受講時
間となった。
４）ホームヘルパー養成研修においても、主に寝たきり老人等の身体介護業務にあ
たる人材の養成を目指す２級は「ホームヘルプサービス事業に従事する者またはそ
の予定者」を対象とし、主に家事援助にあたる人材の養成を目指す３級は「勤務時
間の少ない非常勤ヘルパー、福祉公社の協力会員、登録ヘルパー等としてホームヘ
ルプサービス事業に従事する者またはその予定者」を対象としている（山縣他(編)
[1996:124]）等）。
【参考文献】（アルファベット順）
・月刊福祉(1993)「特集・住民参加型福祉サービスの新展開」『月刊福祉』11.
・グループたすけあい(1995)『横浜発 地域福祉のメッセージ』第一書林.
・橋本宏子(1995)『福祉行政と法：高齢者福祉サービスの実態』向学社.
・厚生省(1996)『1996年版 厚生白書』.
・中西洋・京極高宣(編)(1990)『福祉士の待遇条件』第一法規.
・大本圭野(1993)「女性と高齢者の在宅介護」社会保障研究所(編)『女性と社会保
障』東京大学出版会.
・武智秀之(1994）「福祉政策」西尾勝他(編)『講座 行政学(第３巻)：政策と行
政』有斐閣.
・竹中恵美子(編)(1991)『新・女子労働論』有斐閣.
・田中尚輝(1996)『市民社会のボランティア：ふれあい切符の未来』丸善ライブラ
リー.
・山縣文治他(編)(1996)『介護の仕事』朱鷺書房.
・全国社会福祉協議会(1993)『平成4年度住民参加型在宅福祉サービス調査報告書』
全国社会福祉協議会.
・全国社会福祉協議会(1995)『平成7年度住民参加型在宅福祉サービス団体活動実態
調査』全国社会福祉協議会.
・全国社会福祉協議会(1996）『住民参加型在宅福祉サービス団体の運営等のあり方
に関する調査（中間報告書）』全国社会福祉協議会