第18章「教育行政と民間教育活動」
last update: 20170425
第18章
教育行政と民間教育活動
Ito, Yuko
伊藤 優子
『ＮＰＯが変える！？――非営利組織の社会学（1994年度社会調査実習報告書）』第18章
小学校に入学してから９年間を義務教育のなかで過ごし，その後高校に進学することは既に一般化している。高校進学率は95.4％（91年全国平均）となっており，高校の義務教育化の論争を呼んでいる。さらに高校卒業後に何らかの上級学校へ進学する割合は卒業時の子供の31.7％にあたり，大学進学志望者は，1960年には約26万人であったのに対し，1990年には約41万人に，1991年には約45万人に達している。絶対数の増加には，ベビーブームの影響もあるが，進学率自体も大きく上がってきており，学校に関わる期間は伸びてきていると言える。
しかし，学校に関わる期間が長くなり，その存在が大きくなる一方で，学校から抜けようとする子供，不登校児の数も増えている。文部省の学校基本調査の1992年度のデータでは，「学校嫌い」で50日以上の長期欠席をしたのは中学校47,256人，小学校10,149人となっている。こうした数字は氷山の一角のようなもので，「行きたくない」「だるい」と感じている子供はさらに多い★01
こうした事態を受け止め，それに対応してきたのが，親の会，一部の私塾，そしてフリースクールである。この間，教育行政は，登校拒否となった児童生徒の性格傾向などに何らかの問題があるとして，積極的な対応策をとることがなかった。ただ，それも少しずつ変わりつつある。Ⅰでその変化について，Ⅱでそれが民間教育機関にどのように受け止められているかについて紹介する。そしてⅢで，教育システム，教育行政全体にかかわることに対して，民間の側がどのように対していったらよいのか考えてみる。
Ⅰ 行政の変化
1992年３月，文部省は，これまでの「登校拒否」に対する見方を大きく変えた報告をし
た★02。この報告では不登校はどの子にも起こりうる現象として認識されている。
登校拒否問題は，学校や家庭，さらには社会全体にも関わっている問題であり，登校拒否は特定の子供にしか見られない現象であるといった固定的な観念で捉えるのではなく現代の子供に対する新しい児童生徒観を基本として総合的な角度から問題を再認識し，指導・援助していくことが必要と考えられる。
この背景には，不登校児の増加による登校拒否問題の一般化と，同時に，親などの関係者による対応の遅れの指摘があったことが大きく影響している。
今までの発想から 180度転換した「登校拒否は誰にでも起こりうるものである」という
この答申に対して，「登校拒否を考える会」では，これまでの10年間の活動の成果がここ
に大きく表れていると見る。登校拒否に対する今までの認識を変えさせることができたの
は，10年以上に及ぶ親自身が不登校に対する認識を改める勉強の輪の広がりと，不登校児
の増加によるという。認識の変化というのは，子供の不登校をきっかけに「学校」という
枠について考え直し，学校は命を削ってまで行くところではなく，子供がいちばん幸せな
道を選べばいいんだと考えられるようになることである。最終的に子供を守る立場である
親までが「学校」を絶対視して何が何でも行かせなければと考えていると，子供を追い込
むだけであるということに気づく。このように民間教育機関の持つ役割には，子供たちの
居場所を確保する側面とともに，親たちの「学校」「不登校」「子供」に対する意識を変
えていく側面があると言える。親たちを啓発することによって，それが大きな力となり，
公教育や行政を動かしていくことができることを彼等は実践のなかで知っている。「登校拒否を考える会」は同じ悩みを持つ仲間が集まったことで，大きな力を持つに至ったよい例だと言える。
「親として，あるいは市民運動としてやって来たものがすごい大きな力になったっていうのは予想以上ですよ。10年後にどうしているかなんて分からなかったけど… とにかく現実を変えていかないといけないので，できたら全国的な運動にはしたいっていう思いは最初からあったんですけど。でもそれは相当時間のかかることで，こんなにどんどん広がるとは思ってなかったですけど。広がっちゃったってことは，現実に必要だったってことでしょうね。」（東京シューレ 奥地さん）
こうした認識の変化とともに，具体的な対応にも変化が見られた。各都道府県の教育委員会が中心となって，登校拒否の実態調査，教育センターや児童相談所の整備，施設・設備，スタッフの充実を図るなど，全国どこでも早急でこと細かな対応が行えるようにしている。中でも東京都における対応としては，学校以外の場所に登校拒否の児童生徒を集めて，学校復帰支援のための指導・援助を行う「適応指導教室」の設置，その施設の設備や指導員の充実などにも積極的である。さらに，学校現場レベルでの具体策は，カウンセラーや相談担当職員を増員，配置することと，より一層教育関連機関との密な連携を図ること，全職員が登校拒否問題について十分に認識し・理解し，個々の問題について一致協力することなどである。しかし，現状の仕事でも多忙すぎるといわれている教師にこれらがどこまで徹底するか疑問が残る。そのため，教師一人当たりの生徒数を減らし，一人一人の生徒に眼を行き届かせるために，教員の加配措置を検討しているところもあるが，教員数の標準が国で決まっているため，教員数（それに伴うクラス人数）の変化にはまだしばらく時間がかかりそうである。
公教育（学校，教育関連機関）内での対応の充実が進められるなかで，一方民間教育に対する対応はどう変わったのだろうか。
前出の文部省報告の中には，「公的な指導の機会が得られないあるいは公的機関に通う
ことも困難である場合で，本人や保護者の希望もあり適切と判断される場合には，民間の
相談・指導施設も考慮されてよい」と記されている。さらに，民間施設に通うことも適応
指導教室と同様，指導要録上出席扱いになることも認められた。その趣旨と出席扱いの要
件を，以下簡単にまとめておく★03。
登校拒否児童生徒の中には，学校外の施設において相談・指導を受け，学校復帰への 懸命の努力を続けている者もおり，このような児童生徒の努力を学校として評価し支援 するため，我が国の義務教育制度を前提にしつつ，一定の要件を満たす場合に，これら の施設において相談・指導を受けた日数を指導要録上出席扱いとすることができること とする。
（出席扱いの要件）
・保護者と学校のあいだに十分な連携・協力関係が保たれていること。
・出席扱いとなるのは，教育委員会等が設置する適応指導教室等の公的機関とするが，
公的機関に通うことが困難な場合で，本人や保護者の希望もあり適切だと判断される
場合は，民間の相談・指導教室も考慮されてよい。
文部省答申としては今回初めて「民間施設」に触れている。今まで民間施設は全くといってよいほど取り沙汰されなかったのに，この答申では民間施設に通うことが，出席扱いともなるとされている。行政側が認める「民間施設」とはどのようなものなのか，「民間施設についてのガイドライン（試案）」★04からそれを見る。
(1)実施主体
実施者が登校拒否児童生徒に対し，深い理解があり知識，経験を有している。
（法人個人は問わない）
(2)事業運営のあり方
登校拒否児童生徒に対する，相談・指導を主たる目的としている。著しく営利目的で
ない。
(3)相談・指導のあり方
・わが国の義務教育制度を前提としたものである
・児童生徒の人命や人格を尊重した，温かい指導が行われている
・受入れに当たって，対象の児童生徒のタイプや状況の把握が的確に行われている
・指導手法・相談指導体制があらかじめ明示されている etc
(4)スタッフについて
・児童生徒の教育に深い理解を有すると共に，不適応・問題行動の問題について知識経 験を持ち，指導に熱意を有している
・専門的なカウンセリングや宿泊による指導の場合，それに適したスタッフが配置され ている
(5)施設・設備について
・必要な各種の活動を行うために必要な施設・設備を有している。
・宿泊による指導を行う施設では，児童生徒が安全で健康的な生活を営むに必要な施設， 設備を有している。
(6)学校・教育委員会，家庭との関係について
・学校と施設が相互に意見を交換するなど，両者に十分な連携，協力関係が保たれてい る
・施設での指導経過を定期的に連絡するなど，家庭とのあいだに十分な連携・協力関係 が保たれている
・いつでも面会でき退会できる自由が確保されている
Ⅱ 反応
だが，行政が変わったといっても実際子供たちに接している人々からは必ずしも好意的に見られていない。東京シューレの代表の奥地さんは次のように語ってくれた。
「あれ（1992年の文部省答申）はすごく学校復帰を前提としてて，学校へ戻そうという圧力が，あれでもっとひどくなっちゃったんです。専門家と提携して網の目のようにいろいろやるっていう… 学校に責任があるよっていう姿勢が出てきちゃったものだから，学校としては，よけい不登校出しちゃ大変だっていうんで，なるべく来させようっていう方向が強まってて。今までだったら家で休んでいられたものが，保健室登校だとか，何とか学級だとか，行かされるようになっちゃって，前よりゆっくり休めなくなっちゃったっていう逆の問題。… シューレなんかは，出席になるんだから行きなさいっていう圧力を受けるようになっちゃった。前は絶対そんなこと無かったんだけど，先生たちが，今日はシューレに来たかっていう電話をしてきて，来てないっていうと，行かせてください，出席になりませんからっていう圧力をかけてくる。」
行政の言う「民間教育施設」とは，あくまでも我が国の義務教育制度を前提にしたものであって，東京シューレ等が言う「選択肢のひとつとしての機関」という考え方とは反するものである。子どもが本来所属すべき学校があり，そこに所属しながら，どうしてもそこに行けない子のみ民間教育機関を考慮してもよいというように，学校との関わりのなかでしか，民間教育施設は語られていない。民間教育機関の立場からすれば，この答申によって民間機関は学校の補完をする場であるという見方が強化されてしまい，民間教育機関が学校に対して，出席確認や授業内容の報告，子供たちの状況の変化等を逐一知らせなければならないような（報告しろと学校から請求される）状況になってしまったことは，民間の望む変化には反する。民間の立場では一人一人の子どもにとって一番良い方法を保証する必要があると主張する。現在の教育制度では学校しか選択できず，学校に適さない子どもは我慢してでも行かなければならないというのが間違いなのだから，行かなくてもいいし，行かなくても学ぶ場を保証する必要があるというものである。行政の考える教育と民間が考える教育には大きな違いがあるのである。
行政の側は最終的には「学校へ戻すこと」を前提としているため，「学校は選択肢の一
つにすぎない」と考える民間教育の側では逆に規制が厳しくなったと感じている。
教育という分野では行政（公教育）が非常に大きな存在であるため，民間の教育機関は行政を意識せざるをえない。そうした民間教育の立場から行政に対して望むことは，幾つかのレベルにまとめられる。民間教育のあり方として捉えるものから，公教育それ自体の変革を求めるものまで，それぞれの団体のあり方や性格によってずいぶん異なっている。しかし，皆，公教育からはずれてしまった子供たちを受け入れる民間教育という立場は同じである。何を望んでいるのか，我々が行った郵送アンケート★05からまとめてみる。
(1)民間教育を選択肢のひとつとして認めるべきだ
義務教育というのは，親が子供を学校へやるという学習権保障の義務なのであり，子供は学校へ行く権利を持っているにすぎないのだから，学校に行くことを強制せずに子供の選択の機会を増やすこと，つまり，民間教育も学校と同等に扱ってほしいというもの。
(2)場所の提供，資金援助を求める
義務教育期間に関わらず，学校では面倒を見てもらえない子供たちの学習権保障を行っているのであり，学校が本来すべきことを，民間として（ボランティア的に）やっているのだから，援助があってもいいのではないか。
(3)話し合いたいこと，交渉し解決したいことがあるが，それに応じてくれない
・話し合いに真剣に応じてくれない。
・話し合いの場はあるが，常に行政間で問題のたらい回しをされる。
・問題解決に前向きではない
・関係を持ちたいが，塾ということで拒否，あるいは無視される。特に教育委員会などは 閉鎖的
・登校拒否について子供や親などの当事者にもっと話を聞いて，きちんと問題を把握して
ほしい
・直接話を聞く場をもっと作ってほしい。
(4)学校のあり方に対する提案
・スクールソーシャルワーカーのような資格を認め，人材養成と各学校への配置を望む。
一つには，(1)(2)のような，民間の側の活動をそれ自体として認めてほしい，財政的な支援があってよいというものである。(3) の話し合いたいこと，交渉したいことは様々だろう。(1)(2)のような提案，要求もあるだろうし，もう一つ，個々のケースにせよ，制度的なものであれ，学校・公教育のあり方の改善の要請があるだろう。その中には(4) のような提案も含まれる。
行政は公教育を統轄しており，お金を握っている。そのあり方，システムを変えることもできる。それゆえに，行政に対する不満や要望がある。だが，その反応は鈍いし，遅い。特に，子供が切羽詰まった状態にある時，その変化を待っていられない。
「行政に訴えても，それが浸透していくのにものすごい時間がかかりますよね。文部省が（学習障害児を対象とする）研究所作ったとか，研究組織を作ったとか言われても，それが一般的に降ろされてきて普通の学校のなかで具体的にできるようになるには，いつになるか分からないですよ。だから，やっぱり待てないっていうのが親の念ですよね。」（アカデミア・小さな学校 渡部さん）
Ⅲ 外側に向かうネットワークの意義
これまで見てきた「登校拒否を考える会」「子ども支援塾ネット」「家族ネットワーク」等は，同様の悩みや問題意識を抱える人同士が集まって相互に交流をするセルフヘルプ・グループ的な性格が強い。お互いがお互いを支え合い，啓発し合っていく状態を作りだしているものが多く，ひとつの相談事にも適切なアドバイスを受けられる可能性が高い。これらは全国に広がり，参加する人達はかなりの数に上る。そのため，各地域で集まりをし，そこで話し合ったことを会報や会合で他の会員に知らせている。
これらが，実際大きな役割を果たしてきたのは見てきた通りだ。別の教育のあり方，別の場所が必要だったのだから，こうした活動は生まれ，続いてきた。ともかく不登校が一定の理解を得られるようになったのも，こうした活動があったからだ。また，教育「制度」だけが，今の状態と今ある問題を生じさせているのではなく，個々の人々の意識がそれを確かに下支えているのだから，一人一人が考えたり考え直したりする機会と場所があることの意義がある。
ただ，その外側に対して，たとえば教育行政に対して，まとまって何かアピールする，行動を起こすことはできていない。
現在の民間教育機関は，様々な矛盾を抱えながらも日々の活動を行っていかざるをえないという状態にある。行政に訴えることが必要だといっても，行政との討論に明け暮れていたのでは，子供たちに十分に接することができなくなってしまう。子供とのコミュニケーションが十分に取れ，子供の側に立つという点が民間教育としての強みでもある。運動として広げていきたくても運動にばかり力を注ぐことはできない。塾を経営して生活を成り立たせなければいけない人達にしても，この生業の部分を犠牲にして活動を行うわけにはいかない。それはそうした機関のネットワークにしても同じことだ。日々の活動や生活がまずあって，できる範囲で，空いた時間に関わることしかできない。また，呼びかけたとしても反応がはかばかしくないということもある。
－「塾という組織から，公教育の先生達と一緒に協力して，教育の大きなものを変えて いこうというような動きはあるんですか。」
「それをずっとやって来たんですけど，あまりにも無力で。今はとりあえずそういうはたらきかけはしていない。でも家族ネットには先生たちも入ってますよ。本当に真剣に考えている先生は入ってくれていますけど，教員組織に直接働きかけても無駄だってことは何十年の経験で判ってますしね。」
－「無駄だっていうのは変わらなかったということですか。」
「変わらなかったねえ。分かる子を増やす会のときなんかは，八杉（晴実氏）が本を書いたり座談会やテレビにも出たけど。やっぱり大部分の人にとっては関係ないっていうか本当に子どもの味方している人も中には見つけましたけど。それは点と点とのつながりだから。」
－「でも，家族ネットで点と点をつなげるということはできなかったんですか。」
「とてもそこまでの余裕はないもの。目の前の困った人達の救済に駆け回っている人 達が多いからね。そんな時に八杉が死んでしまったこともありましてね。」（子ども 支援塾ネット・家族ネットワーク 八杉さん）
「伊藤さんから見たらね，何でこんな会やっててもっと積極的に動かないんだろうっう思うかもしれないんですけど，いろいろありましてね。動ける人が生活に追われていたりね。まあこの会に来てくれるだけで言いやって言う気持ちがあるんですよ。だから単発的であれば自分の時間を割いていろいろやってくれるんだけども，継続的に自分の職業おいといて，ボランティア的にそういうことをやる余裕がみんなないからね。」（八杉さん）
もちろん，まとまる必要がない場合もあるだろう。また，ことが教育に関わるだけに，理念としてはかなり共通なものがあっても，具体的な教育の方法論等で様々な考え方の違いがある。制度の部分にしても，何をどう変えていくのかというところで，皆が一致できる明確なものがあるわけではない。そして，実際に現場に関わっている人達にとっては，その場を離れて何か言うこと，「きれいごと」を言うことに対する抵抗感が強い。
－「フリースクールの存在をアピールしない限り本当に意味がなくなってしまって，本 当にもったいない気がする。」
「それをアピールすると大体堕落するんですよね。登校拒否児を請け負っている，預っている人で…，有名になって本書いたり，いろんな雑誌で対談なんかで出ていくと，大体ね，大体，その活動に忙しくなって子供に対応しなくなるんですよ。理念というか宣伝屋さんになって」（アカデミア・小さな学校 渡部さん）
だが，それでも，「教育」の問題は皆が考えないといけない問題だと思う。そして，教育が「制度」としてある部分については，もし制度に問題があるなら，その制度を変えないとならない。民間教育機関がまとまること，互いに情報を交換しあい，行政に対して活動をするときに連携できるような関係をつくることは，それぞれがばらばらでアプローチするよりもはるかに強い力を持つと思う。一人一人，一つ一つの団体は忙しすぎるなら，個々をコーディネイトし，つなぎあわせる人や団体があっても・・その人あるいは団体は個別に子供と接することが，いつもはできなくなるとしても・・よいのではないか。そして教育関係者のみならず，直接関係ないような人でも巻き込んでいけるような，ネットワークが広がっていく必要があるのではないだろうか。
注
★01 文部省［1992］。『内外教育』1994-1-7:14 に1989年度からの推移を含め紹介されている。また，この数字に現れない部分について森田［1991:20ff］。
★02 学校不適応対策調査研究協力者会議［1992］。
★03 文部省通知「登校拒否問題への対応について」（1992年９月24日）中の別記「登校拒否児童生徒の学校外の施設における相談・指導の取り扱いについて」参照。
★04 ★02の報告書の別記となっている。
★05 『全国子ども支援塾ガイド』（八杉［1990］），『子どもだって人間だ』（千葉こどもサポートネットワーク編［1994］），『子どもたちが語る登校拒否・・402 人のメッセージ』（石川・内田・山下編［1993］）の巻末連絡先をもとに，東京，千葉の民間教育関係団体に対して行ったもの。約 100団体に郵送で調査。回収率は約30％。